為全面落實《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，深化稅收領域“放管服”改革，深入推進發(fā)票電子化，國家稅務總局起草并公布了《中人民共和國發(fā)票管理辦法(修改草案征求意見稿)》，筆者結合稅收征管實際，提幾點修改建議。

一是建議刪除發(fā)票換票證的有關規(guī)定。

發(fā)票管理辦法第三十二條(修改草案第三十一條)規(guī)定，稅務機關需要將已開具的發(fā)票調出查驗時，應當向被查驗的單位和個人開具發(fā)票換票證。發(fā)票換票證與所調出查驗的發(fā)票有同等的效力。發(fā)票換票證在以前手工填寫、人工管理發(fā)票的年代，有一定的意義。目前，發(fā)票的填寫、管理、真?zhèn)尾轵灥戎饕ㄟ^信息化手段來實現(xiàn)。發(fā)票開具基本上是使用稅控系統(tǒng)，查驗發(fā)票也是通過全國增值稅發(fā)票查驗平臺來解決。一般情況下，不需要將發(fā)票調出查驗。而且已經開具的發(fā)票屬于會計憑證，根據(jù)稅收征管法及其實施細則，稅務機關可以將賬簿、憑證等有關資料調回稅務機關檢查，開付清單即可，不需要發(fā)票換票證。也可以依據(jù)《稅務稽查工作規(guī)程》，出具《提取證據(jù)專用收據(jù)》來提取包括已開具發(fā)票在內的證據(jù)材料原件。此外，發(fā)票查驗一般有兩種結果，如經查驗是假發(fā)票則予以沒收;如果是真發(fā)票，就要歸還給企業(yè)。不管是何種情形，都不需要發(fā)票換票證來發(fā)揮“與所調出查驗的發(fā)票有同等的效力”。

經了解，近年來的稅收征管和稽查實踐中，各地稅務機關極少使用發(fā)票換票證。事實上，發(fā)票換票證已淡出稅務機關和納稅人的視野。筆者認為，刪除發(fā)票管理辦法中發(fā)票換票證的有關規(guī)定當其時。

二是調整虛開發(fā)票等嚴重違法行為的處罰幅度。

發(fā)票管理辦法第三十七條(修改草案第三十六條)規(guī)定，虛開發(fā)票的，由稅務機關沒收違法所得;虛開金額在1萬元以下的，可以并處5萬元以下的罰款;虛開金額超過1萬元的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任。虛開發(fā)票，特別是虛開增值稅專用發(fā)票，嚴重擾亂發(fā)票管理秩序和稅收征管秩序，是嚴重的違法甚至犯罪行為，也是稅務、公安等部門聯(lián)合查處、重點打擊的對象。

最高人民檢察院2020年7月印發(fā)的《最高人民檢察院關于充分發(fā)揮檢察職能服務保障“六穩(wěn)”“六?！钡囊庖姟?以下簡稱“《意見》”)明確，對于有實際生產經營活動的企業(yè)為虛增業(yè)績、融資、貸款等非騙稅目的，且沒有造成稅款損失的虛開增值稅專用發(fā)票行為，不以虛開增值稅專用發(fā)票罪定性處理，依法作出不起訴決定的，移送稅務機關給予行政處罰。簡而言之，不以騙稅為目的且沒有造成稅款損失的，不定性為虛開增值稅專用發(fā)票罪。實際工作中，部分企業(yè)虛開增值稅專用發(fā)票金額達上億元，如果定性為虛開增值稅專用發(fā)票罪，相關責任人將面臨十年以上有期徒刑，甚至無期徒刑。如果不以騙稅為目的且沒有造成稅款損失，按照《意見》精神，則不會定罪量刑，而是移送稅務機關予以行政處罰。按照現(xiàn)行發(fā)票管理辦法的規(guī)定，稅務機關最高只能處以50萬元的罰款。虛開上億元的增值稅專用發(fā)票，僅處以50萬元的罰款，顯然與其違法情節(jié)、社會危害程度不匹配，也起不到教育和警示作用。

筆者認為，現(xiàn)行發(fā)票管理辦法對虛開發(fā)票等嚴重違法行為的處罰幅度偏低，不符合過罰相當原則。建議修改發(fā)票管理辦法的相關處罰條款，對虛開發(fā)票等嚴重違法行為，可以提高處罰幅度，或者依據(jù)虛開的數(shù)額大小來設定處罰額度。對虛開發(fā)票行為，處500萬元以下的罰款，或者處虛開稅額二倍以下罰款;涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

三是修改構成犯罪追究刑事責任的描述。

發(fā)票管理辦法第三十七條(修改草案第三十六條)規(guī)定，虛開發(fā)票構成犯罪的，依法追究刑事責任。類似的規(guī)定還有第三十八條(修改草案第三十七條)、第四十三條(修改草案第四十二條)。發(fā)票管理辦法第四條明確，國務院稅務主管部門統(tǒng)一負責全國的發(fā)票管理工作。省、自治區(qū)、直轄市稅務機關依據(jù)職責做好本行政區(qū)域內的發(fā)票管理工作。筆者認為，稅務機關作為發(fā)票的主管部門，應在自己的職責范圍內判斷是否違法，是否需要進行處罰以及實施何種處罰;不能判斷是否構成犯罪以及如何追究刑事責任等。是否構成犯罪，如何定罪量刑追究刑事責任，屬于司法機關的職責。

稅收征管法也有類似的條款，稅收征管法修訂草案(征求意見稿)對此進行了修改，比如第九十七條規(guī)定，逃避繳納稅款涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。筆者建議，將發(fā)票管理辦法中“構成犯罪的，依法追究刑事責任”修改為“涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理”。

(作者單位：國家稅務總局泗洪縣稅務局)

關于完善增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定的幾點建議（2008年）

2006年10月份以來，國家稅務總局先后發(fā)布了《關于修訂〈增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定〉的通知》(國稅發(fā)2006156號)和《關于修訂增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定的補充通知》(國稅發(fā)200718號)，對于加強增值稅專用發(fā)票(以下簡稱專用發(fā)票)的使用管理起到了積極地促進作用，但在實際征管中仍發(fā)現(xiàn)有以下幾點需要進一步完善：

第一，期貨交易如何開具紅字專用發(fā)票無明確依據(jù)。

隨著市場經濟的發(fā)展，企業(yè)經營形式出現(xiàn)多樣化，目前，有不少企業(yè)通過期貨市場進行商品貨物交易，如果出現(xiàn)需要開具紅字專用發(fā)票問題，按照新規(guī)定要求，企業(yè)開具紅字專用發(fā)票需憑稅務機關出具的《開具紅字專用發(fā)票通知單》方能開具紅字專用發(fā)票。實事上，期貨交易時銷售方只與期貨交易市場聯(lián)系，不與實際購買方聯(lián)系，因此發(fā)生貼水時《開具紅字專用發(fā)票通知單》的出具方不好確定，而新規(guī)定對此未明確，不便于實際操作。

第二，購貨方取得專用發(fā)票后銷貨企業(yè)注銷如何開具紅字專用發(fā)票沒有明確依據(jù)。

按照新的增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定，購貨方取得專用發(fā)票可以在3個月內申請開具紅字專用發(fā)票，這期間，銷貨方有可能因經營不善等原因破產注銷，而銷貨方一旦注銷，一般納稅人資格隨即取消，購貨方無法取得紅字專用發(fā)票，直接影響企業(yè)生產經營。

第三，企業(yè)違反規(guī)定開具紅字專用發(fā)票的處罰依據(jù)不明確。

企業(yè)在實際生產經營過程中往往存在超過90天的認證期限而需要開具紅字專用發(fā)票的現(xiàn)象，但是按照現(xiàn)行規(guī)定這種情況不允許開具紅字發(fā)票。一些企業(yè)因涉及的紅字發(fā)票金額較大，如不開具紅字發(fā)票將導致難以承受的損失，企業(yè)就會私下違反規(guī)定開具紅字發(fā)票，稅務機關發(fā)現(xiàn)了只能按照《中人民共和國發(fā)票管理辦法》第三十六條之規(guī)定對企業(yè)處以一萬元以下的罰款，是否對企業(yè)相應的紅字發(fā)票進行補稅，新辦法中沒有明確規(guī)定。

第四，專用發(fā)票使用期限未明確規(guī)定。

目前，少數(shù)稅控企業(yè)因處在改制、改組或者停業(yè)狀態(tài)，手中長期持有空白增值稅專用發(fā)票，這就容易形成失控發(fā)票。

為使增值稅專用發(fā)票使用管理的相關政策更加貼近基層征管實際，也使政策更具有可操作性，建議從以下四個方面完善政策規(guī)定：

一是對期貨交易允許企業(yè)繼續(xù)按照《國家稅務總局關于增值稅一般納稅人期貨交易有關增值稅問題的通知》(國稅函20051060號)文件規(guī)定，注冊人開具紅字發(fā)票時憑商品期貨交易所出具的《標準倉單注冊升貼水單》開具。

二是購貨方取得注銷企業(yè)發(fā)票后，如果需要開具紅字專用發(fā)票，由企業(yè)填報《開具紅字專用發(fā)票申請單》，主管稅務機關實地核查證實后，可以由稅務機關代開紅字專用發(fā)票。