1、不能以政府審計結論為工程結算依據的三個法律依據。

　　法律依據一：《住房和城鄉建設部辦公廳關于加強新冠肺炎疫情防控有序推動企業開復工工作的通知》(建辦市〔2020〕5號)第二條第(七)項和《關于印發房屋市政工程復工復產指南的通知》(建辦質〔2020〕8號)第7.4明確規定：政府和國有投資工程不得以審計機關的審計結論作為工程結算依據，建設單位不得以未完成決算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結算和工程款支付。

　　法律依據二：《保障中小企業款項支付條例》(中人民共和國國務院令第728號)第11條規定：機關、事業單位和國有大型企業不得強制要求以審計機關的審計結果作為結算依據，但合同另有約定或者法律、行政法規另有規定的除外。

　　法律依據三：全國人大常委會法工委于2017年作出《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的復函》(法工備函〔2017〕22號)，該復函認為：地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾。

　　法律依據四：《關于糾處理地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關規定的函》(國法秘備函〔2017〕447號)要求全國有關省區市糾處理在地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關條款。

　　2、不能以政府審計結論為工程結算依據的法律分析。

　　第一，政府審計與工程結算所關注的內容不一致，兩者無必然聯系。

　　《政府投資項目審計規定》第6條的規定，審計機關對政府投資項目重點審計的內容有：履行基本建設程序情況、投資控制和資金管理使用情況、項目建設管理情況、有關政策措施執行和規劃實施情況、工程質量情況、設備物資和材料采購情況、土地利用和征地拆遷情況、環境保護情況、工程造價情況、投資績效情況等等。可見，政府審計是一種行政監督行為，主要目的是對財政投資規模、資金使用情況、有無截流國家資金、有無任意擴大投資、是否存在腐敗浪費問題等行為進行審查監督，并作出合規性審查意見。

　　工程結算是指發包人與承包人就工程建設項目的工程造價、其他應付款(含保證金、索賠款、獎勵款等)及相應的已付款、應扣款，還有質保金、付款計劃等各方面內容進行協商，據以確定最終欠付金額及后續履行安排的過程。工程結算最主要關注點為工程造價的最終確認，系平等民事主體之間的雙方民事法律行為。

　　因此，政府投資工程中的政府審計與工程結算所關注的內容并不一致，兩者并無必然聯系。

　　第二，在招標文件或合同中以審計結論為工程結算依據的地方性法規已經被廢止。

　　有些地方通過制定地方性法規，明確規定在招標文件或合同中須以審計結論作為工程結算價款的依據。由此使得大量政府投資項目的發包人以等候政府審計結果為由拖延支付工程款、材料款，嚴重損害了承包人以及下游供應商和勞務企業的權益。

　　法工備函〔2017〕22號否定了地方性法規中有關以政府審計為準規定的合法性，即在合同沒有約定以政府審計為準條款的情況下，發包人和法院不應根據地方性法規中的相關規定要求以政府審計作為工程結算的依據。

　　《關于糾處理地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關規定的函》(國法秘備函〔2017〕447號)要求全國有關省區市糾處理在地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關條款。

　　根據法工備函〔2017〕22號和國法秘備函〔2017〕447號的規定，政府投資項目不可以以政府審計結論作為工程結算的法律依據。因此，如果在建設工程施工合同中未約定：建筑工程以政府審計結論作為工程結算的依據，則建設工程款的結算不能以政府審計結論作為工程結算的法律依據。

　　第三，如果建設工程施工合同中約定了：以政府審計結論作為工程結算的依據，則工程結算必須以政府審計結論作為工程結算的依據。

　　建設工程合同的工程竣工結算依據應以當事人約定為準，在政府投資工程項目中當事人如未明確約定以審計結論作為結算依據時，審計部門對建設工程所作審計結論不能作為工程的結算依據。反之，則工程結算必須以政府審計結論作為工程結算的法律依據。

　　(二)分析結論

　　通過以上法律分析，得出以下兩點結論：

　　第一，建筑施工企業與政府投資項目的發包方簽訂的建筑施工合同中的工程結算條款中，絕對不可以約定：工程結算以政府審計結論作為工程結算的法律依據。