這個問題的答案，或許就在《方案》之中。在“一線放開，二線關注”的基礎上，橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱“合作區”）實行分線管理，貨物進入一線關的便利性大幅度提升，人員進入二線關不做管控，簡單概括，即是“一線管人不管貨，二線管貨不管人”。在這樣的背景下，澳門獨立關稅區的效用，能在多大程度上擴充到合作區，將是這個問題答案的關鍵所在。

中秋小長假前，合作區管委會已經式掛牌，由廣東省省長馬興瑞和澳門特首賀一誠共同出任“雙主任”的同時，常務副主任業已由澳門特區官員出任，而管委會下設的執委會，澳門特區政府公務員將占有相當比例，這都讓澳門單獨關稅區效果的擴大被寄予希望。

“放寬”到“放開”

“從一線放寬，到一線放開，就差一個字，差別可以很大，我們在看海南自貿港建設方案時，就注意到了這個問題?！北M管中秋小長假已至，但是對于在珠海投資的大型央企人士而言，并不能真享受假期。

“集團領導很重視，要我們盡快結合自身業務，整理出對《方案》的理解，然后報到集團。”一位長期在珠海投資的大型央企業務負責人表示。

9月5日，中共中央、國務院印發《方案》，在珠海與澳門之間約106平方公里的土地化為橫琴粵澳深度合作區的同時，明確了從澳門進入橫琴為一線關，從橫琴進入珠海為二線關的海關監管架構，與此同時，提出“一線放開，二線關注”。

兩位從事自貿區政策咨詢的權威專家告訴記者，“一線放開，二線管住”，無論在橫琴合作區，還是海南自貿港，都不是“新詞匯”。這一表述連同制度設計，此前已經出現在各自貿區當中。但是，海南自貿港的“一線放開，二線管住”，特殊性在于“海南很大”，而橫琴合作區在這一點上的特殊性，在于“離澳門很近”“實際接壤”。

在橫琴粵澳深度合作區設立之前，橫琴按照國家級新區以及此后自貿區的有關政策，實施的是“一線放寬”而不是“一線放開”。根據《方案》，將研究調整橫琴不予免（保）稅貨物清單政策，除國家法律、行政法規明確規定不予免（保）稅的貨物及物品外，其他貨物及物品免（保）稅進入。

“這就等同于會有一個負面清單，除了清單上規定不能免稅的，其他的產品物品都可以免稅的方式進入合作區，這就是‘放開’，僅僅‘放寬’是做不到這種程度的。”一位長期在珠海從事進出口貿易的公司業務負責人告訴記者。

分線管理是什么？

“一線放開，二線管住”是一種監管原則，而無論對于澳門特區而言，還是對于合作區而言，更實質性的影響，在于橫琴合作區內，實施“分線管理”。這才是深度合作區的最大的“創新”和突破所在。

一位長期從事海關報關業務的人士向記者解釋，在他看來，所謂分線管理的實質，很大程度上是一種“通關模式”?！巴ǔＧ闆r下，一線關是入境關，是境內境外的差別，境內外在稅收水平、檢驗檢疫方面的標準都是不同的，所以，無論是人還是貨物，都不能自由出入，該繳稅的要繳稅，該符合檢驗檢疫標準的，要符合標準?！?/p>

但是，在“分線管理”的模式下，在一線關，對人和貨物實施了某種“分離”。一位當地熟悉監管的人士告訴記者，一線關對于貨物流動，采用了“放開”的態度，而二線關對于人的流動和進入，采取了放開的態度。簡單理解，可以概括為“一線管人不管貨，二線管貨不管人”。

《方案》在提出除相關法律法規規定不予免（保）稅的貨物之外，相關貨物可以免（保）稅進入合作區的同時，還明確提出，對人員進入二線關不做限制。

目前，廣東省政府會同海關，加快建設“一線”口岸和“二線”通道基礎設施，力爭2022年建成橫琴口岸（二期）客貨車檢區域，以及橫琴大橋、深井通道、橫琴隧道等“二線”通道查驗場地和設施，實現全島封關運作。

“這意味著，封關運作之后，二線關以外的區域，和內地的稅收環境是不同的，這就是一種特殊的政策實施范圍，是一種‘境內關外’的效果，因此，合作區經濟、產業方面的發展，很大程度上取決于分線管理的這個制度創新，應該說，這是一國兩制在新時期的新發展。”前述央企業務負責人表示。

單獨關稅區要義

“這就使得澳門稅收水平下的貨物，能夠以相近的稅收待遇進入合作區，只要不出二線關，這些貨物在合作區內的流通，和澳門特區區劃以內的稅收環境沒有本質差別，這等于在一定程度上，拓展了澳門稅收環境的空間?！鼻笆鍪煜けO管的當地人士向記者解釋。

這其中存在一個關鍵的因素，澳門是wto的單獨關稅區。所謂單獨關稅區是指在貨物進出境的監管、關稅及其他各稅的征免，均按該地區政府頒布的海關法規執行的一個區域。目前，wto內存在若干單獨關稅區，歐盟、中國香港、中國澳門都在其中。單獨關稅區不享有主權，但是，在wto內根據多邊貿易協議，享有與國家同樣的權利，承擔同樣的義務。

這也就使得澳門特區的稅收環境，與內地有一定差別。但是，澳門長期面臨地理空間狹小、缺乏發展空間的問題，雖然擁有單獨關稅區這個特殊的身份和地位，但是其在貿易、金融、產業等方面發揮的作用，受到較大的制約。

“通過分線管理的方式，實際上營造了一個和澳門獨立關稅區環境接近的增量空間，這對于澳門是增量，對于內地來說，一定程度上也是增量，就看接下來如何合規地用好這個創新，澳門發展空間的問題能得到改善，大灣區西線的局面，也能實現共同發展。”前述央企業務負責人分析。