一、國際稅收遵從保障項目的實施背景

當今世界經歷百年未有之大變局。世界經濟增長依然乏力，經濟全球化遭遇波折，國際局勢不穩定因素突出，保護主義、單邊主義抬頭。同時，新一輪科技和產業革命的能量不斷釋放，全球經濟格局和治理體系醞釀著新的變革。稅收是全球治理體系不可或缺的重要組成部分，是全球經濟規則協調的重要內容，是促進全球經濟復蘇的重要手段。其中，提高稅收確定性，是穩定企業經營預期、優化營商環境、推動構建公平有效的全球治理體系的重要一環。

2016年9月，二十國集團（g20）領導人杭州峰會公報提出：“我們強調稅收政策工具在開展供給側結構性改革、促進創新驅動和包容性增長方面的有效性，以及稅收確定性對于促進投資和貿易的益處，并要求經濟合作與發展組織和國際貨幣基金組織（imf）繼續就促進增長的稅收政策和稅收確定性開展工作?！?017年3月18日，oecd和imf聯合發布首份《稅收確定性專題報告》，主要討論跨境稅收不確定性的性質、成因及其對經營決策的影響，指出通過國際協調與合作，幫助決策者和稅務部門創建一個更具確定性的稅收環境的重要性。報告還提出了提高稅收確定性的具體建議和方法，包括加快稅收爭議解決、開展聯合稅務審計以及稅收合作遵從項目等。2018年7月22日，oecd、imf聯合公布更新版《稅收確定性報告》，提出了提高稅收確定性的方法，包括提高立法的清晰度、稅收管理實踐的可預測性和一致性以及有效的爭議預防和解決機制。

可以說，提高跨國公司的多邊稅收確定性，已成為僅次于稅基侵蝕與利潤轉移（beps）、加強全球稅收透明度建設以外的國際稅收改革第三大支柱。是在此背景下，icap應運而生。2018年1月，icap在盛頓進行首次試點（icap1.0），參加試點的國家包括澳大利亞、加拿大、意大利、日本、荷蘭、西班牙、英國和美國，多個總部位于這些國家的跨國公司成為首批“吃螃蟹的人”。2019年3月26～28日，在智利召開的第13屆oecd稅收征管論壇大會上，fta宣布啟動icap第二次試點（icap2.0），并在icap1.0手冊的基礎上，更新發布了icap2.0手冊。

二、國際稅收遵從保障項目的主要內容

（一）操作流程

icap的操作流程主要分為四個階段，即預備會談、確定范圍、風險評估與問題解決、發出結果。

1.預備會談。預備會談的目的是為跨國公司提供一個簡單有效、成本低廉的方式，探討其參與icap是否有利以及哪些稅務機關可以參與等問題?？鐕究梢韵蚱渥罱K母公司所在轄區的稅務機關表明其參與icap的意愿，或者由其最終母公司所在轄區的稅務機關主動邀請其參與icap。隨后，雙方會就所涉及的轄區稅務機關、交易所涉及的納稅期間、跨國公司希望在轉讓定價和常設機構風險以外進入icap風險評估的交易風險進行討論。如果最終母公司稅務機關愿意擔任牽頭國，就可以由其聯系其他fta成員國稅務機關，了解其參與意向。在此階段，跨國公司需要根據icap模板提供相關信息，以便稅務機關作出是否愿意參與icap的決定。這些討論的最終結果會反饋給跨國公司，由其決定是否愿意繼續進入下一個環節，即確定范圍環節。icap要求有興趣參加并且總部位于上述17個國家的跨國公司于2019年6月30日前向相關稅務機關提出預備會談的申請。

2.確定范圍。確定范圍是icap2.0新增的環節，主要用于明確哪些交易應被排除在icap風險評估的范圍之外。一旦被排除，跨國公司也無須提供涉及這些交易的相關文件。確定范圍環節始于跨國公司提交“范圍文件包”那一刻。范圍文件包的內容以跨國公司已掌握的信息為主，如國別報告和主體文檔，以及上一環節已經填報的icap模板信息。在這一環節，參與項目的稅務機關將就哪些交易應被排除在icap風險評估范圍之外、風險評估階段的目標時間表以及需要對主文件包作出的修改等問題進行深入討論。這一討論結果也會由牽頭國稅務機關告知跨國公司，以便其作出是否進入下一環節的決定。確定范圍階段的最長時限為4～8周。

3.風險評估與問題解決。風險評估與問題解決階段是icap整個流程的核心，自跨國公司提交主文件包之日開始啟動。在大部分情況下，該階段至少包括一次由牽頭國和參與國稅務機關以及跨國公司參加的多邊會議。在此階段，參與國稅務機關之間將反復討論其案頭評估結果，直到每個稅務機關就評估風險的高低得出一致結論。如果一個或多個參與國稅務機關無法得出風險較低的結論，跨國公司也可以在此環節啟動問題解決流程。即跨國公司與稅務機關就一個或多個交易的稅務處理，包括是否需要進行稅務調整達成一致。風險評估與問題解決流程可以同時進行，也可先后開展。這一階段的最長時限為20周。

4.發出結果。在這一階段，牽頭國稅務機關會向跨國公司發出“評估完成函”，確認風險評估過程結束。跨國公司也會從每個參與國稅務機關處收到“評估結果函”，確認稅務機關風險評估的結果以及icap提供遵從保障的風險和時長。每個參與國稅務機關可根據本國國內法，自行決定評估結果函的設計、內容和表述，但各國應加強溝通協調，確?？鐕敬笾略谕粫r間收到評估結果函。這一階段的時長一般為4～8周。如果參與國稅務機關無法得出風險較低的結論，或者無法就所評估的風險得出結論，則應在評估結果函中說明這一情況。即便如此，應當看到，icap所作出的風險評估依然有助于稅務機關下一步適時采取國內或多邊遵從行動，包括分享在icap審計過程中獲得的信息，或者探討開展雙邊（多邊）預約定價或同期（聯合）稅務審計行動。

（二）各方職責

1.牽頭國稅務機關。牽頭國稅務機關在icap各個階段都發揮著核心作用，同時，其自身也是參與國稅務機關中的一員，也要承擔參與國稅務機關在信息交換和風險評估方面的具體職責。在預備會談和確定范圍階段，牽頭國稅務機關主要充當“守門人”角色，重點是確?？鐕具m合參加icap，對項目流程具有充分的了解，對風險評估的范圍做到確把握，并在這些方面與參與國稅務機關以及跨國公司達成一致。在風險評估階段，牽頭國稅務機關負責協調參與國稅務機關與跨國公司開展討論，確保多邊稅收風險評估有效實施，并在規定的時間內順利完成。在發出結果階段，牽頭國稅務機關應與參與國稅務機關協調發出評估完成函與評估結果函的方法和時間；負責代表所有參與國稅務機關發出評估完成函；組織跨國公司召開會議，收集跨國公司對評估結果函的反饋意見并及時告知參與國稅務機關。

2.參與國稅務機關。參與國稅務機關在多邊稅收風險評估階段發揮著重要作用，具體包括：積極參與跨國公司是否適合參加icap以及確定風險評估范圍的討論，并表明自身參與該項目的意愿；實施多邊風險評估，交換稅收信息，審核跨國公司提交的主文件包，就風險評估的結果與其他稅務機關以及跨國公司開展討論，并在適當時候啟動問題解決程序；經過與其他稅務機關的溝通，采用協商一致的方法準備并發出評估結果函。

3.跨國公司。icap是一個多方協作的過程，跨國公司的積極參與不可或缺。這一過程的啟動始于跨國公司與其最終母公司所在國稅務機關進行的預備會談，此時需要按照牽頭國稅務機關提供的模板提交相關信息；在確定范圍階段，跨國公司需要提交范圍文件包，經過與稅務機關的多次討論并補充提交信息后，需要作出是否愿意進入多邊風險評估階段的決定；在風險評估階段，跨國公司要向牽頭國和參與國稅務機關提交主文件包，在多邊會談中介紹情況、回答問題、補充信息和提供反饋，并就是否啟動問題解決程序作出決策。icap2.0手冊歸納了跨國公司需要提供的文件內容，看似繁多，實際上大多是跨國公司已經掌握的基本信息，而且不同階段使用的部分信息是重復利用的，無須另外準備；但風險評估過程中須要額外補充的信息，跨國公司須要及時提供，否則會影響icap的效率和進度。牽頭國稅務機關將負責協調跨國公司的信息報送需求，避免信息的過度索取給跨國公司造成管理負擔。

（三）管理協調

每個參加icap的稅務機關應指派一名高級代表，組成icap指導小組，負責把握決策方向，進行監督管控，確保整個icap的流程符合本國國內管理程序。如果參與國稅務機關與跨國公司或者稅務機關之間發生爭議，icap指導小組也是爭議解決的協調機構。如果牽頭國和參與國稅務機關未能履行其icap風險評估中的職責，指導小組應多方征求意見，向未履行職責的稅務機關發出提醒；若其依然故我，將被從項目中移除，此時指導小組也會個案衡量這一情況對跨國公司風險評估的影響。

除了指導小組以外，每個參與國稅務機關應指定1～2個聯系人，負責項目的具體協調合作事宜。指定聯系人應具備主管當局身份，并達到足以履行icap職責的行政級別。一國指定聯系人也可以同時擔任指導小組成員。icap的具體風險評估職責可以由本國稅務機關現有組織架構中的風險評估團隊承擔，無須另外成立專門團隊。團隊成員應合理配備，應包括律師、會計師、行業分析師、經濟學家、國際稅收專家等。每個項目可以采用同一團隊，也可以保留團隊核心成員并靈活增加特定專長的成員，以確保不同項目的專業性和一致性。

三、對國際稅收遵從保障項目的簡要評析

從本質看，國際稅收遵從保障項目就是稅收事先裁定在多邊領域的先行先試。稅收事先裁定制度是一項為納稅人預期交易將產生的稅收后果提供稅法確定性的程序。2017年oecd的調查顯示，所有參與調查的55個稅務機關均設立了事先裁定制度，除墨西哥和土耳其以外的其他43個稅務機關均發布了私人裁定（privaterulings）。

另有研究顯示，在2016年oecd的34個成員國中，有33個成員國實行稅收事先裁定制度?？梢?，稅收事先裁定制度在許多國家，特別是oecd成員國，已具有成熟的法律框架和豐富的實踐基礎。然而，僅適用于一轄區內的稅收事先裁定，畢竟無法有效降低跨國公司在多個轄區經營所面臨的稅收風險。一個轄區的法律與稅收協定之間、不同轄區的法律之間以及不同轄區稅收協定相互之間的作用與影響，足以使跨國公司在全球經營的整體稅收風險顯著上升，單個轄區所發布的稅收事先裁定顯然無法滿足跨國公司對全球稅收確定性的渴求。因此，依托多邊稅收合作平臺，回應跨國公司的訴求，將轄區內運作成熟的稅收事先裁定制度拓展運用到多邊稅收合作領域，是icap的主要使命與創新之所在。

（一）icap的優勢與不足

首先，icap具有三個方面的優勢。

1.為跨國公司提供稅收確定性開辟了新路徑?？鐕究梢酝ㄟ^參與icap這一個項目，與多國稅務機關進行無縫銜接與溝通。如果能夠在icap結束時獲得參與國稅務機關稅收風險較低的確認，當然是企業最樂見其成的結果；即便個別稅務機關無法作出確認，企業也至少能夠盡早獲得對自身全球稅收風險全貌的總體把握，甚至還可以借助icap的問題解決程序，把現階段能夠處理的稅收風險先行處置完畢，減少后續經營的稅收隱患。在此過程中，跨國公司也能夠“實時”地發現和解決與不同稅務機關在稅收問題上的立場分歧，完善自身的全球稅收遵從框架，從制度上更好地管控自身的全球稅收風險。

2.有助于從源頭上減少稅收爭議。防止爭議發生是管控稅收爭議最治標治本的手段。icap使參與國稅務機關能夠更好地了解其他稅務機關對同一交易的理解角度和處理方式，并在分歧變得根深蒂固之前進行討論和化解，有利于從源頭上防止爭議發生，減少相互協商程序的案件存量，從而使爭議解決機制的效率大大提升。這是beps第14項行動計劃所努力追求的目標。

3.有助于推動和加強國際稅收合作。從稅務機關角度看，beps項目的實施，使稅務機關獲得了更多跨國公司的數據，icap則為參與國稅務機關充分運用這些數據開展風險評估、精選出不遵從風險更高的稅收問題加以深入分析提供了多邊協作的平臺，有利于各國稅務機關盡早就跨國公司的稅收風險水平形成協調一致的理解，避免盲目作出單邊稅收管理決策。從跨國公司角度看，icap使其得以同時與幾個國家的稅務機關進行溝通交流，通過一項行動解決多項問題，一舉多得，事半功倍，有利于其提高資源使用效率，節約遵從成本。同時，在icap開展過程中，稅企雙方也將逐漸建立起互信、互惠、開放、善意的合作關系，為形成稅收遵從的良性循環創造積極條件。雖有以上優勢，也應客觀地看到，icap也存在三個方面的局限。

1.icap的法律確定性不如其他多邊稅收工具那么強，存在經過數月的風險評估和問題解決階段后，某些參與國稅務機關依然無法得出風險較低結論的可能性。

2.icap的多邊協調特性可能影響效率?？鐕咎峁┎牧虾突貞獑栴}的速度，牽頭國稅務機關的組織協調能力以及參與國稅務機關的風險評估能力，企業與稅務機關對同一問題的分歧彌合難度，等等，都可能導致icap的完成時間被無限拉長。

3.遵從保障期結束后的處理尚無法確定。只要跨國公司的經營活動沒有發生實質或重大變化，icap的保障結果往往適用于所審查風險的當年及以后兩個年度。但對于此后應如何看待和處理icap所覆蓋的風險，icap1.0和2.0手冊均未提及，將留待試點項目積累實踐經驗后再加以明確。對于參加試點的跨國公司而言，這或將留下些許不確定性。

（二）icap與其他提供稅收確定性機制的比較

目前，我國為跨國公司提供國際稅收確定性的機制主要是預約定價安排和相互協商程序。與這兩個機制相比，icap具有以下優點。

1.icap所覆蓋的轄區與風險類型更廣。預約定價安排和相互協商程序都只針對特定轄區的特定交易，所覆蓋的轄區和風險范圍相對有限。例如，就風險類型而言，預約定價安排僅針對轉讓定價風險，相互協商程序同時針對轉讓定價和稅收協定（特別是常設機構）風險，而icap所覆蓋的風險除上述兩類以外，還可以包含混合錯配、預提所得稅、協定優惠待遇等其他國際稅收風險；就覆蓋轄區而言，跨國公司可以通過icap與相關交易所涉及的所有稅務機關進行溝通交流，這一范圍要遠遠大于預約定價安排和相互協商程序所涉及的稅務機關，只不過最終只有參與icap的轄區稅務機關才有義務給跨國公司發出遵從保障的評估結果函。

2.跨國公司需要提供的文件數量相對較少。以預約定價安排為例，《國家稅務總局關于完善預約定價安排管理有關事項的公告》（國家稅務總局公告2016年第64號）要求企業在預備會談期間就9～12項事項作出說明，在提交預約定價申請草案時需要提交13～16項材料，這些材料之間既有交叉，也有不同，準備材料的工作量較大。一般而言，參與icap所要求提供的文件數量要低于參加預約定價安排或相互協商程序的文件數量。除需要額外補充的資料以外，跨國公司只需要提供單一的“萬能”文件包，就可以滿足所有參與項目的稅務機關對文件的需要。更進一步說，如果跨國公司分別單獨與所涉轄區的稅務機關申請發出國內事先裁定，則需要根據各轄區的國內法要求分別準備不同的文件，與icap相比，其工作量更是不可同日而語。

3.icap預計花費的時間更少。icap要求參與國稅務機關在跨國公司發送主文件包之后的24～28周內完成風險評估和出具評估結果函。即使如前所述，多邊協調的難度可能會拉長時間進度，但就icap提供稅收確定性的水平以及提供文件的數量而言，這一時間長度要低于達成預約定價安排或完成相互協商程序案件所需的時間。據統計，2005～2018年，我國單邊預約定價大部分在2年內完成，其中1年內完成的比例為57.3%，1～2年完成的比例為37.08%，2年以上完成的比例為5.62%；雙邊預約定價在2年內完成的比例為59.7%，2～3年完成的比例和3年以上完成的比例分別14.93%和25.37%。

4.跨國公司獲得早期稅收確定性的程度更高。icap風險評估聚焦于跨國公司近期財政年度的稅收情況，所獲取和評估的信息主要是跨國公司近期準備和報送的國別報告。這意味著跨國公司可以通過icap與相關稅務機關進行及時溝通，盡早獲得近期交易的稅收確定性。與之相比，稅務審計和相互協商程序獲取和評估的信息相對滯后，無法像icap這樣做到“早發現、早溝通、早解決”。

四、對我國建立多邊稅收事先裁定制度的思考及建議

我國早在2012年就開始了稅收事先裁定的探索實踐。但到目前為止，這些探索實踐仍局限于為國內大企業提供個性化的遵從服務，服務對象范圍尚未延伸到跨國公司。icap“惠而不費”的特點，使之成為預約定價安排和相互協商程序等稅收確定性多邊機制的有益補充，對于吸引跨國公司進入中國市場、培育我國企業參與國際競爭新優勢、打造國內國際雙循環新發展格局，都具有積極的意義。因此，建議我國在適當時機嘗試參與icap試點，堅持頂層設計與基層探索相結合的思路，在試點過程中不斷積累建立制度化安排的有益經驗，為完成我國多邊稅收事先裁定制度的本土化構建奠定實踐基礎。

（一）對我國建立多邊稅收事先裁定制度設計的基本思考

1.icap的性質或者定位。筆者認為，應將icap定性為“以稅法解釋為中心的個性化納稅服務”。“以稅法解釋為中心”意味著icap的主要任務是針對跨國納稅人提供的一系列涉稅事實發表關于如何解釋和適用稅法的意見?！皞€性化納稅服務”源于為跨國納稅人提供重大涉稅事項稅法適用確定性、幫助納稅人控制稅負風險的初衷，其不僅反映出稅務機關的“服務性”，也體現出納稅服務的“個性化”?！耙远惙ń忉尀橹行牡膫€性化納稅服務”表明icap的本質依然是納稅服務。

2.icap所賴以支撐的法律原則。應在icap的程序設計中處理好信賴保護、實質課稅、稅收公平與稅收法定原則之間的關系。與單純的國內稅收事先裁定相比，icap的法律原則還應突出平等導向，推動自愿性合作。這種自愿性，不僅體現在跨國公司自愿并自行決定參與icap的程度，也體現在我國稅務機關與其他轄區稅務機關溝通協作的全過程中。無論是作為參與國還是牽頭國稅務機關，我國都沒有必須作出遵從保障結果的義務，也沒有強迫他國參加icap并作出遵從保障結果的權利。

3.icap制度設計的幾個基本關鍵點。

（1）裁定主體方面。icap涉及多邊稅收協調，不宜如國內事先裁定那樣授權省一級稅務機關開展，而應統一由國家稅務總局主導實施。

（2）裁定范圍方面。應隨著試點經驗的積累，結合我國跨國公司經營的特點，逐步確立“面規定+負面清單”模式的icap裁定范圍，以減少事先裁定的工作量，提高裁定的質量和效率。

（3）裁定效力方面。應明確稅務機關受到裁定結果的約束，但前提是納稅人在信息披露時沒有出現關鍵性遺漏或重大誤解，并且預期的交易事項按照申請裁定時的計劃實質性地開展，或與預期計劃相比僅有非實質性的變動，否則裁定將失效。

（4）裁定時限和時效方面。建議參考icap手冊的時限要求，結合我國實際靈活設置，最長不應超過目前大部分單邊預約定價安排能夠完成的1年時限，否則icap就失其優勢；同時，在參考適用icap手冊3年保障期做法的同時，應明確到期后跨國公司可以采取的下一步行動。

（5）裁定救濟方面。應明確icap的裁定結果不適用復議或訴訟，因為納稅人可以通過其他途徑避免稅收事先裁定對其可能造成的權益損害。例如，不申請稅收事先裁定、在稅收事先裁定發布前撤回申請、在稅收事先裁定發布后改變原交易或不再實施預期交易等。

（6）裁定公開方面?？梢钥紤]在隱去納稅人敏感信息、確保不會對納稅人造成泄密的前提下，適時公布icap案件情況與結果，為其他發生類似交易的跨國納稅人提供稅收風險評估參考。同時，也要明確某一裁定結果僅對申請人有效，其他納稅人直接援引或適用所造成的稅收損失應由納稅人自行承擔。

（7）裁定文書方面?？梢詤⒖嘉覈A約定價安排的相關文書進行設計，重點是參考其他試點國家的經驗，從給予保障和無法確認兩個方面設計好遵從保障結果函；同時，在確定要求跨國公司提交的文件包時，也應結合國別報告信息以及牽頭國稅務機關的文件模板進行設計，盡量做到精簡且有效，環球稅收internationaltaxation避免增加跨國申請人的文件準備負擔。

（8）程序銜接方面。應明確icap與其他稅收征管程序應如何銜接和互動，確保icap的風險評估過程與結果能夠為其他征管程序，特別是預約定價安排、相互協商程序以及未來可能開展的同期或聯合稅務審計提供有益的參考，防止稅企雙方在icap中投入的大量資源被擱置浪費。

（二）探索將多邊稅收事先裁定項目打造成為

“一帶一路”稅收征管合作機制的“王牌”產品“一帶一路”倡議對于推動新時代中國的跨越式發展、促進“一帶一路”沿線國家的協同性發展，甚至引領全球一體化發展、構建人類命運共同體都具有里程碑式的意義。“一帶一路”沿線國家法律制度、稅收文化、征管能力各異，跨國公司經營模式復雜。稅收確定性成為打造外來直接投資的友好型稅收環境的關鍵因素。

2019年4月，第一屆“一帶一路”稅收征管合作論壇在中國烏鎮成功召開。論壇式宣告“一帶一路”稅收征管合作機制（britacom）成立，并發布了《烏鎮聲明》?！稙蹑偮暶鳌分赋觯骸敖洕鲩L一定程度上取決于跨境貿易和投資的增長，而后者需要較高水平的稅收確定性……我們呼吁理事會成員通過探索合作遵從方式加強稅務部門與納稅人的溝通交流，為納稅人提供稅法解釋和執行指引，有效利用稅收事先裁定，并增進理事會成員之間的合作。”為使提高稅收確定性的目標落實到位，隨《烏鎮聲明》發布的《烏鎮行動計劃2019—2021》宣布成立“提高稅收確定性工作組”，開展稅收確定性研究，以提升稅法適用和稅收征管實踐的可預期性和一致性。