一、一次性塑料制品的污染及對(duì)其征收消費(fèi)稅的必要性

　　(一)一次性塑料制品的污染及治理

　　當(dāng)前，全球塑料制品的消費(fèi)量十分巨大且污染治理的形勢(shì)不容樂觀。截至2019年年底，全球塑料制品累積消費(fèi)量已超過100億噸，消耗了全球8%的石油，塑料制品生產(chǎn)和處置產(chǎn)生的碳排放占全球碳排放總量的3.8%，并產(chǎn)生了巨量的塑料垃圾。一次性塑料制品是塑料制品的重要組成部分，在塑料制品的消費(fèi)中占比超過50%。相較于其他塑料制品，一次性塑料制品的快速消費(fèi)和幾乎不可重復(fù)利用等特點(diǎn)，使其在環(huán)境污染、溫室氣體排放、能源消耗等方面產(chǎn)生的問題更為嚴(yán)重。giacovelli等(2018)研究發(fā)現(xiàn)，一次性塑料制品是當(dāng)前全球塑料垃圾的主要組成部分，更是全球海洋垃圾和海灘垃圾的主要構(gòu)成。目前，全球已有690多種海洋物種被證明攝入了塑料，在人類食用的蛤蜊、魚以及食鹽中也證實(shí)有塑料的存在。一次性塑料制品的過度消費(fèi)引發(fā)了全球資源環(huán)境、生態(tài)、美學(xué)和人類健康等諸多問題。同時(shí)，一次性塑料制品分解后產(chǎn)生的微塑料(指直徑小于5毫米的塑料碎片或顆粒)極易被人體攝入，人類每周通過飲用水?dāng)z入人體的微塑料顆粒為5克左右，年攝入量則高達(dá)250克以上，這一重量與50張信用卡相當(dāng)。進(jìn)入人體的微塑料一部分會(huì)被排出體外，而小于20微米的微塑料顆粒則會(huì)進(jìn)入人體血液循環(huán)系統(tǒng)，并在人體臟器官中不斷累積。微塑料顆粒上往往附著大量的多氯聯(lián)苯和多環(huán)芳烴等有害物質(zhì)，這些有害物質(zhì)會(huì)擾亂人體內(nèi)分泌系統(tǒng)，影響人體生殖和發(fā)育(胡曉杰，2021)。

　　我國(guó)是全球最大的一次性塑料制品生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，人均一次性塑料制品消耗量每年超過25千克，是全球平均水平的兩倍。同時(shí)，一次性塑料制品的生產(chǎn)高度依賴天然氣和石油等化石原料，作為石油等資源高度依賴進(jìn)口的塑料消費(fèi)大國(guó)，我國(guó)在調(diào)控塑料生產(chǎn)、消費(fèi)和后端處理等方面面臨的形勢(shì)更為嚴(yán)峻。我國(guó)自2008年6月1日起施行《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》(以下簡(jiǎn)稱限塑令)，要求禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋，同時(shí)實(shí)行塑料購(gòu)物袋有償使用制度。限塑令的施行，提高了塑料袋的使用成本，減少了塑料袋的消費(fèi)。但需要看到的是，近年來限塑令的效果在逐漸減弱。一方面，限塑令只針對(duì)塑料購(gòu)物袋，限塑范圍較窄，而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是快遞、外賣等行業(yè)的興起及快速發(fā)展，一次性塑料制品的使用已遠(yuǎn)超購(gòu)物塑料袋的范疇。另一方面，受限于執(zhí)法手段單一等原因，相關(guān)部門對(duì)有償使用制度執(zhí)行的監(jiān)督難度較大，以致一些集貿(mào)市場(chǎng)、流動(dòng)攤販等落實(shí)有償使用制度不到位，削弱了限塑令的效果。因此，有必要通過對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅這一普遍性調(diào)節(jié)手段，加大對(duì)一次性塑料制品消費(fèi)的調(diào)節(jié)，從而減少一次性塑料制品對(duì)環(huán)境的污染。

　　(二)對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅：完善限塑治理體系

　　黨的十九大報(bào)告提出，要加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。一次性塑料制品污染環(huán)境、消耗資源，不利于綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。因如此，近年來，國(guó)家聚焦塑料污染的本質(zhì)和主要矛盾，先后出臺(tái)了多項(xiàng)法律法規(guī)或制度安排，持續(xù)推進(jìn)一次性塑料制品使用減量。特別是2020年以來，國(guó)家密集出臺(tái)限塑禁塑法律法規(guī)和規(guī)章制度，一次性塑料制品減量治理進(jìn)入快車道。2020年1月19日，國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見》(發(fā)改環(huán)資〔2020〕80號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，對(duì)部分一次性塑料制品提出了禁止或限制生產(chǎn)、銷售的規(guī)定，確保到2022年年底我國(guó)一次性塑料制品消費(fèi)量明顯減少。2020年4月29日，新修訂的《中人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十九條明確規(guī)定：國(guó)家依法禁止、限制生產(chǎn)、銷售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品。商品零售場(chǎng)所開辦單位、電子商務(wù)平臺(tái)企業(yè)和快遞企業(yè)、外賣企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向商務(wù)、郵政等主管部門報(bào)告塑料袋等一次性塑料制品的使用、回收情況。標(biāo)志著一次性塑料制品的污染治理式邁入法治化軌道。2021年9月15日，國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)十四五塑料污染治理行動(dòng)方案的通知》(發(fā)改環(huán)資〔2021〕1298號(hào))，強(qiáng)調(diào)要聚焦重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域，積極推動(dòng)一次性塑料制品的生產(chǎn)和使用減量。這些法規(guī)制度進(jìn)一步明確和完善了一次性塑料制品治理的主體、對(duì)象、環(huán)節(jié)和措施，從而構(gòu)建了以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、科技為支撐、社會(huì)組織和公眾共同參與的限塑治理體系。然而，我國(guó)當(dāng)前一次性塑料制品污染治理體系中尚缺乏稅收這一重要政策工具。作為國(guó)家治理體系中的重要一環(huán)，相較于其他手段，稅收具有調(diào)節(jié)機(jī)制靈活、政策導(dǎo)向鮮明以及執(zhí)法剛性等特點(diǎn)，理應(yīng)成為我國(guó)限塑治理體系中的重要組成部分。因此，早在2008年施行的限塑令中就明確提出財(cái)政、稅務(wù)部門要盡快研究制定抑制廢塑料污染的稅收政策，利用稅收杠桿調(diào)控塑料購(gòu)物袋的生產(chǎn)、銷售和使用，支持、鼓勵(lì)廢塑料綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。顯然，對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅，更有利于補(bǔ)齊治理短板，完善限塑治理體系。

　　二、對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅的目標(biāo)定位

　　(一)發(fā)揮調(diào)節(jié)與引導(dǎo)作用

　　對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅，旨在通過稅收手段對(duì)人們的消費(fèi)行為加以調(diào)節(jié)，引導(dǎo)綠色消費(fèi)，以減少一次性塑料制品對(duì)環(huán)境的污染。如我國(guó)已經(jīng)對(duì)成品油、鞭炮和焰火等征收的消費(fèi)稅，目的也是引導(dǎo)綠色消費(fèi)，減少對(duì)環(huán)境的污染。一次性塑料制品相較于上述商品產(chǎn)生的環(huán)境問題更加嚴(yán)重，特別是其產(chǎn)生的海洋污染、土壤污染、大氣污染等問題嚴(yán)重威脅人類的生命健康。因此，應(yīng)將一次性塑料制品納入消費(fèi)稅的征收范圍，以發(fā)揮消費(fèi)稅對(duì)一次性塑料制品消費(fèi)的調(diào)節(jié)作用。

　　從國(guó)外對(duì)一次性塑料制品征稅的實(shí)踐效果看，其對(duì)于抑制一次性塑料制品消費(fèi)的調(diào)節(jié)效果顯著。愛爾蘭于2002年3月開始征收塑料袋稅，征稅后的第一年(2002年3月2003年2月)，塑料袋的消費(fèi)量減少了約94%;2001年，塑料袋占愛爾蘭垃圾組成的5%，2002年這一數(shù)據(jù)降至0.32%，2004年進(jìn)一步降為0.22%(邵萱婷，2009)。martinho等(2017)的研究也發(fā)現(xiàn)：比利時(shí)于2007年開始對(duì)一次性塑料制品征收塑料稅后，20072010年一次性塑料制品使用量相比于征稅前降低了60%～80%;葡萄牙于2015年開始對(duì)一次性塑料包裝征收塑料包裝稅，相比于征稅前，2015年全年一次性塑料包裝消費(fèi)減少了74%。

　　可以預(yù)見，在我國(guó)，對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅，通過稅收手段對(duì)一次性塑料制品的消費(fèi)予以調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，將一次性塑料制品消費(fèi)產(chǎn)生的外部成本內(nèi)部化，同樣可以起到一定的調(diào)節(jié)作用，抑制一次性塑料制品的消費(fèi)行為，引導(dǎo)綠色消費(fèi)，從而減少一次性塑料制品對(duì)環(huán)境的污染。

　　(二)籌集環(huán)境治理資金

　　財(cái)政是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐，良好的生態(tài)環(huán)境離不開真金白銀的投入。數(shù)據(jù)顯示，20162018年，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)財(cái)政支出24510億元，年均增長(zhǎng)14.8%，占財(cái)政總支出的比例由3.7%提高到4.2%。但隨著近年來經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大、減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，政府財(cái)政收入增長(zhǎng)持續(xù)放緩，環(huán)境治理資金面臨較大缺口。一次性塑料制品在日常生產(chǎn)生活中被廣泛應(yīng)用，意味著一次性塑料制品消費(fèi)稅具有龐大的稅基，可以為政府籌集可觀的稅收收入。為了更好地推進(jìn)環(huán)境治理，在對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅的同時(shí)，可考慮將一次性塑料制品消費(fèi)稅收入專款專用于環(huán)境治理，有效彌補(bǔ)環(huán)境治理資金缺口。

　　(三)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

　　鄧義祥等(2020)研究認(rèn)為，以光降解塑料和生物降解塑料為代表的可降解塑料制品逐漸成為一次性塑料制品的替代品。由于可降解塑料制品在自然條件下能夠降解成淀粉等對(duì)環(huán)境無害或危害較小的物質(zhì)，相較于普通一次性塑料制品，可降解塑料制品對(duì)環(huán)境的危害程度更低。因此，調(diào)整塑料制品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推廣可降解塑料制品，是減少塑料污染的有效途徑。但從現(xiàn)實(shí)情況看，可降解塑料制品生產(chǎn)工藝復(fù)雜、技術(shù)含量高、生產(chǎn)成本大，與普通塑料制品相比不具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，不利于大規(guī)模生產(chǎn)和推廣。故對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅，同時(shí)根據(jù)一次性塑料制品中的可降解塑料含量，按照不含多征，多含不征的原則，對(duì)可降解一次性塑料制品給予稅收減免，既可以縮小價(jià)格差距，又可以在塑料制品行業(yè)中樹立政府推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)投資方向，鼓勵(lì)可降解一次性塑料制品的生產(chǎn)和使用，從而促進(jìn)塑料產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　三、對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅的制度構(gòu)想

　　基于前文所述一次性塑料制品造成的污染和治理以及征收消費(fèi)稅的目標(biāo)定位，借鑒國(guó)外征稅經(jīng)驗(yàn)，筆者對(duì)我國(guó)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅提出以下建議。

　　(一)納稅人

　　一次性塑料制品消費(fèi)稅的納稅人為在中人民共和國(guó)境內(nèi)從事一次性塑料制品零售業(yè)務(wù)的單位和個(gè)人。2020年11月27日，商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于發(fā)布〈商務(wù)領(lǐng)域一次性塑料制品使用、回收?qǐng)?bào)告辦法(試行)〉的公告》(中人民共和國(guó)商務(wù)部公告2020年第61號(hào))，提出建立全國(guó)統(tǒng)一的一次性塑料制品使用、回收?qǐng)?bào)告系統(tǒng)，并要求商品零售企業(yè)、電子商務(wù)平臺(tái)企業(yè)、餐飲外賣企業(yè)等通過該系統(tǒng)向所在地縣級(jí)商務(wù)主管部門報(bào)告一次性塑料制品使用、回收情況，便于商務(wù)部門掌握一次性塑料制品銷售主體、使用量和銷售量等信息數(shù)據(jù)。基于此，在一次性塑料制品消費(fèi)稅的開征準(zhǔn)備乃至征收過程中，稅務(wù)部門可通過與商務(wù)部門的信息共享，更好地完成有關(guān)納稅人的稅源管理、稅款征收等工作。

　　(二)征收范圍

　　前已述及，一次性塑料制品在給人們的生活帶來便利的同時(shí)，也帶來了環(huán)境污染、資源消耗、健康損害等問題，因此，應(yīng)將一次性塑料制品作為消費(fèi)稅的稅目之一予以征稅。

　　參考《意見》規(guī)定的禁限塑料制品類別和標(biāo)準(zhǔn)，一次性塑料制品稅目的具體征收范圍包括6類：(1)塑料袋，主要包括購(gòu)物袋、保鮮袋、垃圾袋、連卷袋等，不含《意見》中明確規(guī)定禁止銷售、使用的厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋和規(guī)定地區(qū)、規(guī)定場(chǎng)所使用的不可降解塑料袋;(2)農(nóng)用地膜，主要是用于覆蓋地面以提高土壤溫度、保持土壤水分的各類農(nóng)用塑料薄膜，不含《意見》中明確禁止的厚度小于0.01毫米的聚乙烯農(nóng)用地膜;(3)塑料包裝，主要包括食品藥品塑料包裝，口罩抽紙等工業(yè)產(chǎn)品塑料包裝，水果蔬菜等農(nóng)業(yè)產(chǎn)品塑料包裝，等等;(4)一次性塑料餐具，主要是一次性塑料餐盒、刀、叉、勺等，不含《意見》中明確禁止的堂食服務(wù)提供的一次性不可降解塑料餐具;(5)住宿業(yè)一次性塑料用品，主要是賓館、酒店、民宿等住宿行業(yè)向客人零售的一次性塑料用品如梳子、牙刷等;(6)其他未列明的一次性塑料制品，主要是未列入《意見》禁限范圍的其他一次性塑料制品，如飲料瓶等塑料容器、氣球等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，一次性塑料制品的種類在不斷變化，建議授權(quán)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定對(duì)一次性塑料制品稅目進(jìn)行適時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，并賦予財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局相應(yīng)的解釋權(quán)。

　　(三)稅率

　　借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建議對(duì)一次性塑料制品按照10%的稅率征收消費(fèi)稅。2022年4月1日起，英國(guó)對(duì)生產(chǎn)或進(jìn)口的一次性塑料包裝征收塑料包裝稅(ppt)，稅率為每公斤0.2英鎊(約合1.7元人民幣)。意大利自2021年1月1日起征收塑料稅對(duì)包裝用一次性塑料制品征稅，稅率為每公斤0.45歐元(約合3.6元人民幣)。從英國(guó)、意大利對(duì)一次性塑料制品征稅的稅率看，英國(guó)的稅率較低，而意大利的稅率較高。相較于國(guó)際大多數(shù)國(guó)家，我國(guó)的一次性塑料制品消費(fèi)量更加巨大，面臨的限塑形勢(shì)更加緊迫，故可考慮以稅率水平較高的意大利的稅率設(shè)定(即每公斤3.6元)作為參考，確定我國(guó)一次性塑料制品消費(fèi)稅稅率。2019年，我國(guó)一次性塑料制品的平均售價(jià)約為每公斤35元(不含增值稅)，按照每公斤征稅3.6元測(cè)算，從價(jià)計(jì)征稅率約為10.29%，考慮到征管便利性，可將一次性塑料制品消費(fèi)稅稅率設(shè)定為10%。

　　(四)征稅環(huán)節(jié)

　　一次性塑料制品的征稅環(huán)節(jié)應(yīng)設(shè)置在零售環(huán)節(jié)。對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅，不同征稅環(huán)節(jié)的設(shè)定體現(xiàn)出不同的政策目標(biāo)定位。在零售環(huán)節(jié)對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅，能夠更好地調(diào)節(jié)消費(fèi)者的消費(fèi)行為，減少一次性塑料制品的使用和消費(fèi)，這與對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅的目標(biāo)定位更為契合。

　　從國(guó)際征稅情況看：英國(guó)在生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節(jié)征收塑料包裝稅，以調(diào)節(jié)生產(chǎn)商或進(jìn)口商的經(jīng)營(yíng)行為，通過征稅實(shí)現(xiàn)對(duì)常規(guī)性塑料包裝物生產(chǎn)或進(jìn)口的抑制;而意大利、葡萄牙、盧森堡、瑞典、愛爾蘭等國(guó)則在零售環(huán)節(jié)對(duì)塑料包裝物征稅，其政策目標(biāo)是在零售端引導(dǎo)消費(fèi)者綠色消費(fèi)，減少一次性塑料制品的消費(fèi)和使用。我國(guó)對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅的目標(biāo)定位是完善限塑治理體系、增強(qiáng)調(diào)節(jié)消費(fèi)職能等，可借鑒意大利等國(guó)的做法，將一次性塑料制品消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)置于零售環(huán)節(jié)。這更有利于上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面，在零售環(huán)節(jié)對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅更有利于寓禁于征的實(shí)現(xiàn)。對(duì)一次性塑料制品課征消費(fèi)稅使一次性塑料制品的價(jià)格提高，有助于促使消費(fèi)者轉(zhuǎn)向消費(fèi)其他免稅環(huán)保型一次性塑料制品或減少非必要的一次性塑料制品消費(fèi)，如以家中常備的購(gòu)物籃代替超市購(gòu)物袋。另一方面，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，消費(fèi)者對(duì)所承擔(dān)的實(shí)際稅負(fù)不易感知，不利于消費(fèi)稅調(diào)節(jié)消費(fèi)職能作用的發(fā)揮，而在消費(fèi)端征收則可加強(qiáng)納稅人對(duì)稅收的感知度。特別是通過在發(fā)票或購(gòu)物小票中實(shí)行售價(jià)與消費(fèi)稅稅額的價(jià)稅分列，提高一次性塑料制品消費(fèi)稅的凸顯性，可使消費(fèi)者能更清楚直觀地認(rèn)識(shí)到其消費(fèi)一次性塑料制品需承擔(dān)的消費(fèi)稅，從而作出更加理性的選擇，更好地發(fā)揮消費(fèi)稅調(diào)節(jié)一次性塑料制品消費(fèi)的作用。基于上述討論，建議在零售環(huán)節(jié)征收一次性塑料制品消費(fèi)稅。

　　(五)稅收優(yōu)惠

　　稅收優(yōu)惠是實(shí)現(xiàn)稅收調(diào)節(jié)作用的重要手段。對(duì)由可降解材料制作的一次性塑料制品實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，能夠更好地發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)職能，有效引導(dǎo)環(huán)保型塑料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從國(guó)際上看，英國(guó)自2022年4月1日起，對(duì)生產(chǎn)或進(jìn)口的一次性塑料包裝征收塑料包裝稅(ppt)，稅率為每噸200英鎊，同時(shí)規(guī)定對(duì)具有30%及以上可降解塑料含量的塑料包裝免稅。我國(guó)在對(duì)一次性塑料制品征收消費(fèi)稅時(shí)，可借鑒英國(guó)的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)一次性塑料制品中可降解塑料含量高于30%的予以免稅。通過稅收優(yōu)惠政策，既可以促進(jìn)可降解塑料制品的研發(fā)和生產(chǎn)，提高其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也可進(jìn)一步引導(dǎo)市場(chǎng)主體的投資方向，促進(jìn)更多生產(chǎn)要素流向可降解塑料制品產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)等政策目標(biāo)。

　　(本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務(wù)研究》2022年第8期。)

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