電信及互聯網熱點之電信普遍服務義務案例分析

一、案例摘要

【案例一】原告秦某訴稱，1994年，原告辦理了829xxxx4888的固定電話號碼，已沿用至今。2014年1月原告秦某向電信公司申請了寬帶與固定電話移機，但電信公司僅為其辦理了寬帶移機，未辦理固定電話移機。2015年9月原告秦某要求電信辦理，電信提出先簽“靚號”協議再移機，否則不予辦理。原告秦某向工信部提出申訴，工信部出具了調解意見書，但被告某電信運營商湖北分公司仍未履行。故原告秦某起訴到法院，請求判令：①被告某電信運營商湖北分公司無條件履行普遍服務義務，以公函形式確認829xxxx4888享受所有普號業務待遇，無任何附加條件；②被告某電信運營商湖北分公司賠償十倍損失6000元；③被告某電信運營商湖北分公司向原告秦某書面賠禮道歉并保證不再故意刁難；④被告某電信運營商湖北分公司承擔訴訟費。

【案例二】某村村民李先生向通信管理部門投訴稱，他們村在很多年前因為“村村通”工程已接通了固定電話業務，但至今沒有移動電話基站覆蓋，手機沒有信號無法使用。申辦有線寬帶，運營商也一直以沒有資源為由拒不辦理。李先生要求通信主管部門督促電信運營商履行電信普遍服務義務，為他們村開通移動電話和有線寬帶業務。

【案例三】市民王先生向通信管理部門投訴稱，他到某電信運營商申請辦理手機號碼開戶業務，運營商以他在該運營商處已開辦了5個手機號碼為由拒絕為其辦理。王先生認為電信運營商負有電信普遍服務義務，不得拒絕為其辦理相關業務。一個用戶在一個運營商處不能辦理5個以上電話號碼開戶只是運營商的內部規定，沒有法律依據，因此要求通信管理部門督促電信運營商履行普遍服務義務，為其辦理號碼開戶。

二、結論

根據上述分析，我們再來評析一下本章的幾個案例處理。

案例一中被告某電信運營商湖北分公司辯稱，本案是電信服務合同糾紛，原告、被告之間沒有簽訂電信服務合同，被告某電信運營商湖北分公司不是適格主體。法院經審理認為，2013年8月20日，原告秦某與某電信運營商湖北分公司簽訂了《業務服務協議》，原告秦某的電話號碼829xxxx4888相關業務由某電信運營商武漢分公司進行辦理。《合同法》第八條規定：“依法成立的合同對當事人具有法律約束力。”根據合同相對性原則，某電信運營商湖北分公司不是本案適格的被告，據此駁回了原告秦某的起訴。

很遺憾，由于被告主體資格問題，本案法院未對電信運營商的電信普遍服務義務問題進行審理和認定。我們認為，固定電話移機實質是屬于電信服務合同的變更。根據《合同法》的規定，合同變更需經合同各方當事人同意，否則合同變更不發生法律效力。如果不涉及電信普遍服務問題，電信運營商當然有權不同意或者有條件（如要求簽訂“靚號”協議，辦理預存話費的套餐等）同意用戶的合同變更要求。但固定電話的裝機和移機屬于基礎的電信服務業務，屬于電信普遍服務的服務范圍，電信運營商沒有正當理由拒絕為用戶辦理。

而且《電信條例》和《電信服務規范》均對電信終端設備的申請安裝和移裝作了明確具體的規定，即《電信條例》第三十一條，電信用戶申請安裝、移裝電信終端設備的，電信業務經營者應當在其公布的時限內保證裝機開通；由于電信業務經營者的原因逾期未能裝機開通的，應當每日按照收取的安裝費、移裝費或者其他費用數額百分之一的比例，向電信用戶支付違約金。《電信服務規范》的《附錄1：固定網本地及國內長途電話業務》中1.1.2電話裝機、移機時限城鎮：平均值15日，最長25日；農村：平均值20日最長為30日。電話裝機、移機時限指自電信業務經營者受理用戶裝機、移機交費之日起，至裝機、移機后能正常通話所需要的時間。

因此，我們認為，案例一中的某電信運營商湖北分公司違反了《電信條例》等法律法規的規定，拒絕為原告辦理固定電話移機業務屬于拒絕履行電信普遍服務義務，原告有權要求被告履行義務，通信管理部門也有權依照《電信條例》等法規對其進行處罰。

案例二是典型的電信普遍服務義務問題，村民的投訴有充分的事實和法律依據，電信運營商負有履行的義務。

在1994年以前，我國的電信市場是由從原郵電部分離出來的原中國電信獨家經營、普遍服務義務也由其一家企業承擔，中國電信也采用了內部交叉補貼的做法。政府也對電信產業給予了一系列優惠政策（如收取市話初裝費和加速折舊等）鼓勵運營商履行電信普遍服務義務。20世紀90年代初期的“村村通”工程，也取得了巨大的成就。

但隨著中國電信管理體制改革的不斷深入，政府原來給予電信經營企業的系列優惠政策先后取消。同時，繼1994年中國聯通成立以來，在電信產業已出現了多家競爭企業，如在原來利潤率較高的長途電話業務領域，已有中國電信中國聯通、中國移動、中國網通和中國鐵通等電信企業共同競爭，而且還有多家 IP電話運營商經營長途電話業務。特別是中國加入WTO后，根據市場開放原則中國的電信服務領域必須逐漸對外開放，新的電信經營企業進人中國電信產業后，按照利潤最大化的商業原則，將首先選擇業務量大、利潤率高的業務和地區作為其經營領域。由于市場競爭的不斷加劇，原來利潤水平較高的業務和地區被多家企業瓜分；而且，競爭的結果還將導致價格下降，最終將趨向于按包括正常利潤在內的平均成本定價。以上種種因素都使中國原來支持電信普遍服務的傳統方式基本失效。

近年來，隨著網絡強國戰略的逐步確立，國家對電信普遍服務逐漸重視。在2013年出臺的《“寬帶中國”戰略及實施方案》中，已經把電信普遍服務補償機制作為支持農村和中西部地區寬帶發展的長效機制。“寬帶中國”戰略的實施關系到信息鴻溝的縮小、農村民生的改善、信息經濟的發展，以及“互聯網+“大眾創業，萬眾創新”的國家層面戰略的落地。2015年12月24日、工信部財政部聯合印發《關于開展電信普遍服務試點工作的通知》（財建2015）1032號），正式啟動電信普遍服務試點工作。任務目標是，2020年以前推進未通寬帶的行政村或寬帶接入能力不足12Mbps的行政村寬帶建設發展。

案例三中市民王先生的投訴不涉及電信普遍服務問題，市民王先生在一個運營商處開辦了5個手機號碼，其基本的通信服務已經能完全滿足。根據《合同法》有關合同自由的相關原則，運營商有權拒絕用戶超出普遍電信服務義務的業務辦理要求。

當然，因為《電信條例》第四十條規定：“電信業務經營者在電信服務中不得有下列行為：（一）以任何方式限定電信用戶使用其指定的業務；（二）限定電信用戶購買其指定的電信終端設備或者拒絕電信用戶使用自備的已經取得入網許可的電信終端設備；（三）無正當理由拒絕、拖延或者中止對電信用戶的電信服務；（四）對電信用戶不履行公開作出的承諾或者作容易引起誤解的虛假宣傳；（五）以不正當手段刁難電信用戶或者對投訴的電信用戶打擊報復。”由于一個用戶在一個運營商處只能辦理5個以內電話號碼的開戶只是運營商內部規定或者慣例，沒有明確的法規依據，用戶可以電信運營商“無正當理由拒絕、拖延或者中止對電信用戶的電信服務”為由進行投訴或起訴。

為了防范和打擊電信網絡詐騙犯，2016年9月23日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、工業和信息化部、中國人民銀行、中國銀監會等六部門聯合發布了《關于防范和打擊電信網絡詐騙犯罪的通告》，其第四條規定：“電信企業立即開展一證多卡用戶的清理，對同一用戶在同一家基礎電信企業或同一移動轉售企業辦理有效使用的電話卡達到5張的，該企業不得為其開辦新的電話卡。電信企業和互聯網企業要采取措施阻斷改號軟件網上發布、搜索、傳播、銷售渠道，嚴禁違法網絡改號電話的運行、經營。電信企業要嚴格規范國際通信業務出人口局主叫號碼傳送，全面實施語音專線規范清理和主叫鑒權，加大網內和網間虛假主叫發現與攔截力度，立即清理規范一號通、商務總機、400等電話業務對違規經營的網絡電話業務一律依法予以取締，對違規經營的各級代理商責令限期整改，逾期不改的一律由相關部門吊銷執照，并嚴肅追究民事、行政責任。移動轉售企業要依法開展業務，對整治不力、屢次違規的移動轉售企業，將依法堅決查處，直至取消相應資質。”

雖然上述六部委的通告不屬于法律和行政法規，但屬于具有司法解釋性質的規范性文件，在全國范圍內具有強制執行力，自此以后，電信運營商可以依據該通告規定明確拒絕用戶超過5個號碼的開戶要求。