城投實施的項目，有的適用審批制，有的適用核準制，一般企業的項目還可以采用備案制。這三種情況有什么不同？

1、審批制

根據《政府投資條例》（中人民共和國令第712號）第9條：政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，……，報投資主管部門或者其他有關部門審批。該條意味著只要是政府投資的就要走審批程序。同時該條要求項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。

（1）項目建議書。根據《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》（國辦發200764號）：實行審批制的政府投資項目，項目單位應首先向發改部門報送項目建議書，依據項目建議書批復文件分別向規劃、國土和環保部門申請辦理規劃選址、用地預審和環境影響評價審批手續。

項目建議書的申請一般需要項目主管部門申報文書、工程咨詢機構的項目建議書、年度所在地區的政府投資計劃或政府決策文件等。完成相關手續后，項目單位向發展改革委等項目核準部門報送項目申請報告，并附規劃選址、用地預審和環評審批文件。

（2）可行性研究報告的審批，一般需要項目主管部門申報文書、企業提供的項目可行性報告、城鄉規劃部門的建設項目規劃選址意見書、國土部門或海洋部門國土資源（海洋）行政主管部門出具的用地（用海）預審意見等。拿到可行性研究報告的批復后，向城鄉規劃部門辦理規劃許可手續，向國土部門辦理式用地手續，最后向建設主管部門辦理開工手續。

（3）初步設計及概算審批。根據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發200420號）：對于政府投資項目，采取直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告（《政府投資條例》第20條：國務院規定應當審批開工報告的重大政府投資項目，按照規定辦理開工報告審批手續后方可開工建設），同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作。

根據《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發201618號）：規范政府投資管理……改進和規范政府投資項目審批制，采用直接投資和資本金注入方式的項目，……，要在咨詢機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等科學論證基礎上，嚴格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計…”。從地方發改委的網站看到，一般要提供項目主管部門申報文書、設計中介機構的初步設計方案及概算等材料。

2、核準制

不適用政府投資建設的項目，涉及重大和限制類固定資產投資的，均適用核準制。文件依據是《國務院關于投資體制改革的決定》（國發200420號）第二部分：對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準。

核準制項目由國家發改委定期頒布的《政府核準的投資項目目錄》確定，文件依據是《企業投資項目核準和備案管理辦法》（國家發改委2017年2號令），同時該辦法第4條規定“除涉及國家秘密的項目外，項目核準、備案通過國家建立的項目在線監管平臺辦理（政府投資項目是投資項目在線審批監管平臺）。核準機關、備案機關以及其他有關部門統一使用在線平臺生成的項目代碼辦理相關手續”。

目前該目錄的最新版本是2016年頒布的，《國務院關于發布政府核準的投資項目目錄(2016年本)的通知》（國發201672號）。該通知對不同行業的項目/投資金額等規定了不同的核準部門或層級。

其中，在“第11條外商投資”中明確規定：“《外商投資產業指導目錄》中總投資(含增資)3億美元及以上限制類項目，由國務院投資主管部門核準，其中總投資(含增資)20億美元及以上項目報國務院備案。《外商投資產業指導目錄》中總投資(含增資)3億美元以下限制類項目，由省級政府核準。前款規定之外的屬于本目錄第一至十條所列項目，按照本目錄第一至十條的規定執行”。（此處目錄指《政府核準的投資項目目錄》，非《外商投資產業指導目錄》（目前是2017年修訂版），因為通知文是另起一行強調此事，讀文件，斷句很重要）”。

在最后一條：境外投資，“涉及敏感國家和地區、敏感行業的項目，由國務院投資主管部門核準。前款規定之外的中央管理企業投資項目和地方企業投資3億美元及以上項目報國務院投資主管部門備案”。

根據《境外投資項目核準和備案管理辦法》（國家發改委第9號令，2014年），敏感國家和地區包括：未建交和受國際制裁的國家，發生戰爭、內亂等國家和地區；敏感行業包括基礎電信運營，跨境水資源開發利 用，大規模土地開發，輸電干線、電網，新聞傳媒等行業。另，根據《關于發布境外投資敏感行業目錄（2018年版）的通知》（發改外資2018251號），國家發改委制定了《境外投資敏感行業目錄（2018年版）》。

境外投資的定義，依據是《企業境外投資管理辦法》（國家發改委令第11號），是指中人民共和國境內企業直接或通過其控制的境外企業，以投入資產、權益或提供融資、擔保等方式，獲得境外所有權、控制權、經營管理權及其他相關權益的投資活動。

對于境外投資這一塊，剛才提及的是《境外投資項目核準和備案管理辦法》（國家發改委第9號令，2014年）。后續還有一個《關于修改《境外投資項目核準和備案管理辦法》和《外商投資項目核準和備案管理辦法》有關條款的決定》（國家發改委第20號令，2014年），該通知對兩個辦法各修改了一條內容：前者修改的是“涉及敏感國家和地區、敏感行業的境外投資項目，由國家發展改革委核準。其中，中方投資額20億美元及以上的，由國家發展改革委提出審核意見報國務院核準”。后者修改的是《外商投資項目核準和備案管理辦法》（國家發改委第12號）將第四條修改為“外商投資項目核準權限、范圍按照國務院發布的《核準目錄》執行。

另外，《境外投資項目核準和備案管理辦法》（國家發改委第9號令，2014年）于2016年4月13日至5月13日征求意見，尚未看到修訂后的式文件下發，國家發改委官方網站顯示的仍然是2014年的老辦法；《外商投資項目核準和備案管理辦法》（國家發改委第12號，2014年）仍然有效，遇到該類業務要對照原文看由誰核準或備案。另外的一個新變化是，2018年6月28日，國家發展改革委和商務部聯合發布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，《外商投資產業指導目錄（2017年修訂）》中的外商投資準入特別管理措施同時廢止，鼓勵類外商投資產業目錄繼續執行。

一般的，項目需要核準的，企業在完成可行性研究后，根據結論委托有資質的工程咨詢機構編制項目申請報告，分別向城鄉規劃、國土資源和環境保護部門申請辦理規劃選址、用地預審好環評手續。履行手續后，企業向發改部門報送項目申請報告，并附規劃選址、用地預審和環評審批文件。核準后，依據核準文件向城鄉規劃部門辦理規劃許可證、向國土部門辦理式用地（用海）手續（國土資源主管部門明確可以不進行用地預審的情形除外）、港口行政管理部門出具的岸線使用審批意見（使用岸線項目）等。最后依據上述手續向建設主管部門辦理開工手續。

3、備案制

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發200420號）：“健全備案制，對于《目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案”。

另外涉及的重要文件還有《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發201618號）；《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號，2016）：“對關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目，實行核準管理。政府核準的投資項目目錄由國務院投資主管部門會同國務院有關部門提出，報國務院批準后實施，并適時調整。國務院另有規定的，依照其規定。除國務院另有規定的，實行備案管理的項目按照屬地原則備案，備案機關及其權限由省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府規定”。

《企業投資項目核準和備案管理辦法》（國家發改委2017年2號令）第4條規定“除涉及國家秘密的項目外，項目核準、備案通過國家建立的項目在線監管平臺辦理。核準機關、備案機關以及其他有關部門統一使用在線平臺生成的項目代碼辦理相關手續”。文件要求開門見山，通俗易懂。

備案制項目由企業自主決策，但應向政府部門提交備案申請，履行備案手續。企業登錄當地“**市/區/省投資項目在線審批監管平臺”，填報項目備案信息即可。一般包括企業基本情況、項目名稱、建設地點、建設規模、建設內容；項目總投資額；項目符合產業政策的聲明等，無需提交任何前置要件。備案通過后企業或項目單位分別向城鄉規劃、國土資源和環境保護部門申請辦理規劃選址、用地預審和環評手續，最后根據批復文件向建設部門辦理開工手續。

關于境外投資備案的，根據《企業境外投資管理辦法》（國家發展改革委令第11號）第14條：“實行備案管理的范圍是投資主體直接開展的非敏感類項目，也即涉及投資主體直接投入資產、權益或提供融資、擔保的非敏感類項目。實行備案管理的項目中，投資主體是地方企業，且中方投資額3億美元以下的，備案機關是投資主體注冊地的省級政府發展改革部門。非敏感類項目，是指不涉及敏感國家和地區且不涉及敏感行業的項目。中方投資額，是指投資主體直接以及通過其控制的境外企業為項目投入的貨幣、證券、實物、技術、知識產權、股權、債權等資產、權益以及提供融資、擔保的總額”。注意，這里的投資額包括擔保。

境外投資備案的，發改部門審核的一般材料包括企業提供的項目備案申報文件、投資主體投資決策文件、企業提供的項目備案表、工商局提供的投資主體注冊登記證明文件、企業提供的追溯至最終實際控制人的投資主體股權架構圖、最新經審計的投資主體財務報表、具有法律約束效力的投資協議或類似文件、證明投資資金來源真實合規的支持性文件、境外投資真實性承諾書等。

另外，《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發201911號文）第二部分統一審批流程中提到了要“精簡審批環節”，這一塊對審批流程也提出了一些具體要求。例如“環境影響評價、節能評價等評估評價和取水許可等事項在開工前完成即可”、“可以將用地預審意見作為使用土地證明文件申請辦理建設工程規劃許可證”等等。我們要隨時關注相關審批政策或制度的變化，跟上當前深化改革的內在工作要求。