案例一：2015年，某集采機構受采購人委托，對某通信平臺運營項目進行公開招標。招標公告中設定的資格條件之一是投標人要符合《政府采購法》第二十二條的規定，且“具有獨立法人資格”。招標公告發布后，某電信公司分公司提出了詢問：“分公司可以參與本項目的投標嗎？”

案例二：2014年，某集采機構受某學校委托，就學校食堂承包經營進行公開招標。在招標公告中，設定的資格條件之一是供應商要符合《政府采購法》第二十二條規定的基本條件并要求提供相應的證明材料。招標公告發布后，某自然人提出了詢問：“自然人參與該項目投標應如何提供證明材料？”

問題引出

1.政府采購項目中的資格條件能否要求獨立法人？

2.“其他組織”“自然人”參與政府采購應提交哪些材料？

專家點評

問題一：《政府采購法》第二十二條明確規定供應商參加政府采購活動應當具備獨立承擔民事責任的能力。根據《公司法》第十四條規定，分公司不具有法人資格，其民事責任由公司承擔。既然分公司作為總公司的分支機構，不具有獨立承擔民事責任的能力，如果資格條件要求“具有獨立法人資格”，按此規定分公司就不能參與投標。

《政府采購法》投標人可以是法人、其他組織或者自然人。《招標投標法》投標人可以是除法人外的其他組織，對于科研項目的招標，投標人還可以是自然人。倘若資格部分要求投標人是獨立法人是對投標人組織形式的限制，排斥了潛在投標人。據此，集采機構把“獨立法人”作為資格條件是不合法的。

目前爭議較大的是，對于《政府采購法》第二十一條中的“其他組織”如何理解。個人認為，之所以在這一問題上產生較大分歧，是由于將《政府采購法》的“其他組織”以及《民事訴訟法》第四十八條規定的“其他組織”混同。然而，這兩個“其他組織”雖然表述一致，但無論是內涵還是外延均存在較大區別，不能等同或混用。析言之，《民事訴訟法》主要用于調整和規范民事訴訟活動，其關于主體的規定主要用于判定相應主體是否具備參與訴訟活動的資格；而《政府采購法》主要用于規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，尤其側重于保護政府采購人當事人的合法權益，這就對于供應商承擔民事責任的能力提出了較高要求，一旦供應商不具備獨立承擔民事責任的能力，出現違約等情形，采購人將面臨無法要求賠償和追責的法律風險。可見，《政府采購法》關于主體的規定更側重于風險的防范和責任的承擔。

那么，究竟應當如何理解《政府采購法》所規定的“其他組織”呢？結合2017年頒布的《民法總則》第四章的規定，個人認為《政府采購法》規定的“其他組織”應包括本章所規定的非法人組織和特定行業的企業法人分支機構。非法人組織是不具有法人資格，但是能夠依法以自己的名義從事民事活動的組織，包括個人獨資企業、合伙企業、不具有法人資格的專業服務機構等。對于非法人組織對外承擔民事責任的問題，根據《民法總則》第七十四條第二款規定“分支機構以自己的名義從事民事活動，產生的民事責任由法人承擔；也可以先以該分支機構管理的財產承擔，不足以承擔的，由法人承擔。”結合民法學關于不同民事主體責任承擔的一般理論，非法人組織對外承擔民事責任應是有順序及層次的，即先由非法人組織以其自有財產承擔民事責任，這是第一層次，不足部分則由其出資人或者設立人承擔無限責任，這是第二層次。在《政府采購法實施條例》的釋義中，已經對這個問題進行了探討，該釋義明確認可個人獨資企業、合伙企業、不具有法人資格的專業服務機構具備以供應商身份參加政府采購活動的資格。

關于企業法人的分支機構，具備以供應商身份參與政府采購活動的主體應僅限于《政府采購法實施條例》釋義中所列舉的“銀行、保險、石油石化、電力、電信”等特殊行業。實踐中，一般是以分布于各地的分支機構的名義參與所在地發生的包括政府采購在內的經濟活動。至于民事責任的承擔問題，即使在政府采購活動中相關分支機構對外產生債務，但在這些行業中，其所屬法人雄厚的經濟實力以及完善的組織機構也足以保證其償債能力。對于其他一般行業的企業法人分支機構，因其不具備前述特定行業相關特性，分支機構參與政府采購活動，應得到總公司的授權，這有利于保證采購活動有序進行。

關于個體工商戶，雖然釋義中將個體工商戶列在“其他組織”中，但個體工商戶并非合格的供應商。

問題二：《政府采購法實施條例》第十七條對供應商參加政府采購活動所應提供的資格條件材料作了規定，通過分解該條文，可見除了第五項屬于兜底性規定之外，第一至第四項所列舉的都是內容與形式相當明確的證明材料，而就其中的第一項關于主體身份的證明材料以及第三項關于履約資質的證明材料而言，無論是對法人、其他組織還是自然人，所應提供材料的范圍及獲取相關材料的途徑都是比較確定的。

容易產生爭議的是第二項關于經濟狀況的材料以及第四項關于經營活動無違法記錄（誠信記錄）的材料，就我國現階段信用體系的建設程度以及相應技術手段的發展程度而言，法人及其他組織作為法律擬制的主體，從設立登記到經營活動的主要過程，都比較容易通過相應技術手段予以監控，無論是財務狀況報告還是無違法記錄等材料的指向性及獲取途徑都比較容易確定，而自然人不同于前述主體的重要特點在于其不僅作為從事市場交易的商主體，也作為普通民事活動的民事主體廣泛參與各項社會活動，故對其財務狀況及誠信程度的考量尺度及范圍均與法人及其他組織有一定區別。

結合我國現階段經濟社會發展程度，除了傳統的出具銀行交易明細、征信報告、公安機關出具的無犯罪記錄證明等手段之外，也應當充分考慮到現代社會財產形態多元化等特征，充分利用互聯網發展的成果，通過諸如支付寶的芝麻信用評分、人民法院的失信發布平臺、統一社會信用代碼制度、網絡社交媒體的處罰規則等，來甄別自然人的財產狀況及信用等級。

法規鏈接

《政府采購法》

第二十一條供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。

第二十二條供應商參加政府采購活動應當具備下列條件：

（一）具有獨立承擔民事責任的能力；

（二）具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度；

（三）具有履行合同所必需的設備和專業技術能力；

（四）有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；

（五）參加政府采購活動前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄；

（六）法律、行政法規規定的其他條件。