一、我國激勵企業(yè)科技創(chuàng)新稅收政策的現(xiàn)狀及問題

經(jīng)過多年積極探索，我國激勵企業(yè)科技創(chuàng)新的稅收政策逐步趨于完善，整體形成了包含企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅等多個稅種，囊括直接優(yōu)惠、間接優(yōu)惠等多種手段，涵蓋多個創(chuàng)新要素、不同創(chuàng)新環(huán)節(jié)、多種企業(yè)類型的普惠性和引導性稅收優(yōu)惠政策體系。這些政策對推動我國科技創(chuàng)新發(fā)展起到了不可替代的作用。但總體而言，我國激勵科技創(chuàng)新稅收政策的優(yōu)惠力度、覆蓋范圍以及精準度有待進一步優(yōu)化。

（一）創(chuàng)新要素激勵力度不足

1.人才激勵政策范圍有限且效果欠佳。縱觀世界科技發(fā)展史，誰擁有了一流創(chuàng)新人才、擁有了一流科學家，誰就能在科技創(chuàng)新中占據(jù)優(yōu)勢。我國現(xiàn)已擁有世界上規(guī)模居前的創(chuàng)新人才隊伍，研發(fā)人員全時當量達到480萬人年以上，但人才發(fā)展體制機制還不完善，存在高水平人才不足、結(jié)構(gòu)不合理、評價制度不科學、激勵效果不明顯等問題。目前，我國激勵人才創(chuàng)新的稅收政策主要包括：粵港澳大灣區(qū)和海南自由貿(mào)易港對高端和緊缺人才個人所得稅實際稅負超過15%的部分，予以免征或者以財政補貼的形式返還，且申請人取得的上述財政補貼免征個人所得稅；對個人取得的股權(quán)期權(quán)獎勵遞延或分期繳納個人所得稅；對非營利性科研機構(gòu)、高校人員取得職務(wù)科研成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵給予減按50%繳納個人所得稅優(yōu)惠；科學技術(shù)獎金免征個人所得稅；教育支出在企業(yè)所得稅稅前扣除；等等。這些稅收政策基本覆蓋了人才引進、人才使用、人才培養(yǎng)等各個環(huán)節(jié)，但在實施過程中還存在諸多問題，激勵作用較為有限，具體表現(xiàn)如下。

一是股權(quán)期權(quán)個人所得稅激勵政策門檻高、受益面小且激勵效果較弱。境外的上市公司以及通過持股平臺間接授予股權(quán)或采用海外架構(gòu)（vie或紅籌架構(gòu)）進行國際融資的境內(nèi)非上市公司員工無法享受股權(quán)期權(quán)個人所得稅激勵政策紅利。而且該政策未考慮企業(yè)規(guī)模、行業(yè)類型以及高科技企業(yè)人員流動等因素變化，限定非上市公司激勵對象的人數(shù)累計不得超過本公司最近6個月在職平均人數(shù)的30%，導致很多企業(yè)無緣享受優(yōu)惠。另外，目前上市公司股權(quán)激勵政策實行不超過12個月的納稅期限，但《公司法》對高級管理人員減持股票比例有一定約束，員工可能面臨納稅期限到期時仍有大量持股。如果恰逢股市低迷，解禁股票市價低于授予價格，則會出現(xiàn)股權(quán)倒掛即“虧損也要納稅”的現(xiàn)象，不利于企業(yè)吸引人才長期持續(xù)發(fā)展。

二是企業(yè)科技人員職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵個人所得稅稅負較重。科技成果轉(zhuǎn)化過程中，個人獲得獎金收入全部按“工資、薪金所得”繳納個人所得稅，最高適用45%的稅率，不利于激發(fā)科技人員創(chuàng)新活力。

三是教育支出稅前扣除力度較小，未體現(xiàn)出對不同類型人才的差異化激勵。企業(yè)所得稅方面，一般企業(yè)的職工教育經(jīng)費當期按工資薪金總額的8%稅前扣除，超額部分以后年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除，僅集成電路和軟件等部分特殊行業(yè)企業(yè)的職工教育經(jīng)費允許當期按實際發(fā)生額扣除。個人所得稅方面，個人接受學歷（學位）繼續(xù)教育的支出，按照每月400元定額扣除；接受職業(yè)資格繼續(xù)教育的支出，在取得證書的當年按照3600元定額扣除。費用扣除比例較低、金額較小，且未細化分類，使得企業(yè)員工教育培訓和個人教育投資受限，不利于人才梯隊建設(shè)和創(chuàng)新人才儲備。

四是個人所得稅“工資、薪金所得”邊際稅率較高。世界上多數(shù)國家最高邊際稅率在40%以下，其中美國實行三檔超額累進稅率，最高檔稅率為35%。而我國實行七檔超額累進稅率，最高檔稅率為45%，高于國際一般水平，不利于吸引國外高精尖專家人才。

2.資金激勵政策較為缺乏且針對性弱。科技創(chuàng)新型企業(yè)普遍具有高投入、高風險、高成長等特點，投資風險與企業(yè)前期收益不匹配，且面臨知識產(chǎn)權(quán)評估難、質(zhì)押難、處置難等問題，使得企業(yè)很難獲得金融機構(gòu)的信貸支持。企業(yè)融資困難、資金成本高的問題限制了企業(yè)的研發(fā)投入，倒逼企業(yè)傾向于投資技術(shù)相對成熟、回報周期短、風險可控的項目，不利于科技創(chuàng)新發(fā)展，因此，有必要引導解決資金問題。目前相關(guān)的稅收政策較少且針對性不強。一是金融機構(gòu)向小微企業(yè)發(fā)放的貸款利息可以免征增值稅。雖然該政策對金融機構(gòu)有一定激勵效果，但未從源頭上解決企業(yè)還款風險高、金融機構(gòu)不愿意貸款的問題。二是增值稅增量留抵稅額退稅。這項政策在一定程度上降低了企業(yè)的資金成本，但對于重資產(chǎn)初創(chuàng)型企業(yè)或技術(shù)更新快設(shè)備更新頻繁的企業(yè)，未能有效減輕其在基建投資以及購入大量機器設(shè)備時承擔的稅負。

（二）創(chuàng)新過程激勵環(huán)節(jié)缺失

科技創(chuàng)新全過程包括基礎(chǔ)研究階段、應(yīng)用研究階段和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化階段。基礎(chǔ)研究是整個科技創(chuàng)新的源頭。目前我國應(yīng)用創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)展很快，但基礎(chǔ)研究領(lǐng)域存在短板，特別是企業(yè)基礎(chǔ)研究更是不足。2020年我國基礎(chǔ)研究經(jīng)費1504億元，占科學研究與試驗發(fā)展（r&d）經(jīng)費的比重為6.16%，與發(fā)達國家基礎(chǔ)研究投入占r&d經(jīng)費比重（15%至20%）相比，差距仍然較大。2019年，我國高等學校、政府屬研究機構(gòu)和企業(yè)的基礎(chǔ)研究經(jīng)費分別為722.2億元、510.3億元和50.8億元，企業(yè)所占比重很小。此外，產(chǎn)學研合作已經(jīng)成為推動技術(shù)轉(zhuǎn)移與科研成果轉(zhuǎn)化的重要模式，但相比美日德等創(chuàng)新型強國，中國產(chǎn)學研合作仍處于較低水平，科技、經(jīng)濟“兩張皮”問題較為突出，高校科研機構(gòu)與企業(yè)市場脫節(jié)，科學研究與產(chǎn)業(yè)需求未能緊密結(jié)合。目前我國在科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化方面的稅收政策有待進一步完善。現(xiàn)行的稅收激勵政策主要通過采用研發(fā)費用加計扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等政策激勵企業(yè)加大研發(fā)投入，利用技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得稅減免、“四技”服務(wù)免征增值稅等政策支持科技成果轉(zhuǎn)化，實施創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)所得稅減免、科技企業(yè)孵化器免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等政策促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。當前的優(yōu)惠政策側(cè)重激勵應(yīng)用研究，缺乏直接激勵企業(yè)基礎(chǔ)研究、產(chǎn)學研合作、促進科技成果走向市場的稅收激勵政策。

（三）創(chuàng)新主體激勵精準度不夠

隨著“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”浪潮的推進，科技型中小企業(yè)遍地開花，已然成為市場經(jīng)濟主體中數(shù)量最大、最具活力的企業(yè)群體，是我國科技創(chuàng)新、經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量。科技型中小企業(yè)貼近市場、經(jīng)營靈活，有巨大的創(chuàng)新潛力，但發(fā)展初期往往面臨融資難、風險高、財務(wù)核算水平有限等問題，需要政策給予扶持。

目前促進中小企業(yè)科技創(chuàng)新的優(yōu)惠政策主要包括：享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率、研發(fā)費用加計扣除、擔保賠償準備金稅前扣除、固定資產(chǎn)加速折舊、虧損稅收抵免、減半征收；小額貸款利息免征增值稅；納稅人向科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的捐贈享受一定比例的個人所得稅稅前扣除；等等。很多政策都是針對小微企業(yè)或所有技術(shù)企業(yè)出臺的，沒有考慮科技型中小企業(yè)的特點，激勵效果有限。一是稅收優(yōu)惠政策門檻較高。如創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)稅收優(yōu)惠政策中投資企業(yè)主體限定為“未上市的中小高新技術(shù)企業(yè)”，而高新技術(shù)企業(yè)資格需要政府部門認定，而且認定條件嚴格。大多數(shù)中小科技型企業(yè)，初創(chuàng)期財務(wù)核算體系不完善、管理制度不健全，很難被認定為高新技術(shù)企業(yè)，致使無法享受稅收優(yōu)惠。二是政策具有滯后性。行業(yè)特性導致科技創(chuàng)新類企業(yè)必定是高投入、高風險的，在新興企業(yè)產(chǎn)品研發(fā)創(chuàng)新和市場推廣期間需要耗費高昂費用，并且初創(chuàng)期企業(yè)盈利水平一般很低，甚至處于虧損狀態(tài)。但是現(xiàn)行很多稅收優(yōu)惠屬于事后優(yōu)惠，企業(yè)需取得盈利才有資格享受。現(xiàn)行稅收激勵政策實際上對已有科技實力的成熟公司有利，而對尚處于科技開發(fā)階段前期的企業(yè)或亟待技術(shù)更新的企業(yè)缺乏激勵。三是部分政策落地比較困難。如固定資產(chǎn)加速折舊政策，稅會差異使得財務(wù)核算工作量大、加速折舊計算復雜，而小企業(yè)財務(wù)人員往往專業(yè)水平有限，存在較大涉稅風險，影響企業(yè)申報稅收優(yōu)惠的積極性。

（四）創(chuàng)新激勵制度環(huán)境有待改善

稅收營商環(huán)境主要體現(xiàn)在兩方面：一是實質(zhì)優(yōu)化，即給企業(yè)減輕稅負；二是條件優(yōu)化，即優(yōu)化稅收征管和服務(wù)。在實質(zhì)優(yōu)化方面，近年來，我國針對科技創(chuàng)新方面的各類減稅降費政策加速出臺，例如：簡并降低增值稅稅率，先進制造業(yè)增值稅留抵退稅；企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例提高，享受加計扣除優(yōu)惠的頻率由年度改為半年度等。“十三五”時期，我國鼓勵科技創(chuàng)新稅收政策減免金額年均增長28.5%，5年累計減稅2.54萬億元。但稅收優(yōu)惠為企業(yè)減負的同時，也會帶來財政收支缺口的壓力問題。關(guān)于條件優(yōu)化方面，我國的科技創(chuàng)新稅收政策體系已逐步建立完善，但現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策大多出自財政部、國家稅務(wù)總局、科技部等發(fā)布的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，法律級次較低，導致企業(yè)對政策的持續(xù)性預(yù)期不高。另外，自2013年開始，稅務(wù)部門以“放管服”改革為核心，在稅收征管“明規(guī)范、列清單、提服務(wù)”等方面不斷改進，如金稅三期上線、推出納稅人“最多跑一次”等改革舉措，使我國整體稅收營商環(huán)境逐步優(yōu)化。世界銀行發(fā)布的《世界納稅報告》顯示，我國近五年納稅次數(shù)、納稅時間、總稅率等指標均在大幅下調(diào)，但和全球平均水平相比仍有進一步改進的空間。

二、完善我激勵企業(yè)科技創(chuàng)新稅收政策的建議

（一）減輕人才投入成本，完善個人科研成果激勵的稅收政策

人才是科技創(chuàng)新的第一要素。優(yōu)化人才激勵、培養(yǎng)政策是提升企業(yè)持續(xù)科技創(chuàng)新能力的保障。在人才激勵方面，應(yīng)該減輕科技人員稅負，并推動知識、技術(shù)、管理、技能等創(chuàng)新要素的價值收益分配機制改革。首先，建議適當降低個人所得稅最高邊際稅率至40%，并考慮提高繼續(xù)教育個人所得稅專項附加扣除標準。其次，完善股權(quán)期權(quán)激勵政策。一是放寬非上市公司股權(quán)激勵政策享受主體限制，在加強稅收監(jiān)管的同時，將間接授予股權(quán)或通過海外架構(gòu)融資的非上市公司納入政策范圍，同時推進香港交易所上市企業(yè)的股權(quán)激勵政策試點。二是提高非上市公司激勵對象的人數(shù)比例至50%，并允許企業(yè)根據(jù)實際情況按照特殊備案流程享受優(yōu)惠，避免企業(yè)人員流動變化帶來的政策“擠出效應(yīng)”。三是修納稅期限“一刀切”問題，建議短期內(nèi)延遲遞延納稅期限最長不超過三年，長期則根據(jù)持有股票時間長短實行差別化稅收待遇，持有時間越長，享受優(yōu)惠力度越大。對企業(yè)的股票轉(zhuǎn)讓損失，允許采取虧損逐年彌補的方式予以扣除。最后，完善個人科研成果轉(zhuǎn)化激勵政策。類比非營利性科研機構(gòu)、高校人員職務(wù)科研成果轉(zhuǎn)化優(yōu)惠政策，對個人科研成果轉(zhuǎn)化收入減按50%計入當月“工資、薪金所得”征收個人所得稅，或者參照技術(shù)成果投資入股優(yōu)惠政策，對個人科研成果轉(zhuǎn)化收入按“財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”以20%的稅率征稅。

在人才培養(yǎng)方面，應(yīng)該減輕企業(yè)人力投入成本，鼓勵企業(yè)引進人才并建立長效合理的人才梯隊。一方面，可考慮將職工教育經(jīng)費按當期實際發(fā)生額扣除的企業(yè)范圍擴圍至全部戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如高端裝備制造產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等。另一方面，可借鑒意大利研發(fā)人力成本加計扣除的方式，對于企業(yè)聘用首次就業(yè)、擁有技術(shù)科學類碩士或博士學位的企業(yè)式員工，給予員工成本50%加計扣除的優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)聘用高技術(shù)研發(fā)人員。

（二）設(shè)立風險補償基金，優(yōu)化降低企業(yè)資金占用成本的稅收政策

解決企業(yè)資金問題需從資金投入和資金成本兩方面入手。對于融資困難問題，應(yīng)該加大政策力度。一方面對商業(yè)銀行、小額貸款公司、天使投資公司、信用擔保公司等的科技貸款利息免征增值稅，允許科技創(chuàng)新企業(yè)的貸款費用在企業(yè)所得稅稅前扣除，并以減免稅的金額設(shè)置風險補償基金。另一方面，適配最新的金融產(chǎn)品如知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款、股權(quán)質(zhì)押貸款、并購貸款等，按照貸款實際利息給予企業(yè)貼息支持。

對于資金占用成本高問題，建議對增值稅存量留抵稅款一律予以退還，今后取消留抵稅款政策。為緩解國家一次性支付存量留抵稅款的壓力，可采用發(fā)行特定國債的方式加以解決。另外，可借鑒美國的經(jīng)驗，對科技創(chuàng)新企業(yè)購進設(shè)備的投資一次性記入成本，不提折舊，相當于政府向企業(yè)提供了無息貸款。

（三）彌補創(chuàng)新鏈短板，增加激勵企業(yè)基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)化的稅收政策

首先，激勵企業(yè)進行基礎(chǔ)研究。加大基礎(chǔ)研究費用稅前扣除比例，借鑒日本的做法，使研發(fā)稅收優(yōu)惠與研發(fā)增長率掛鉤，確保研發(fā)的可持續(xù)性；對企業(yè)在海內(nèi)外建立的研究基地一視同仁，允許其享受相同的稅收待遇；建立研發(fā)風險準備金稅前扣除制度，以對沖基礎(chǔ)研究的投資風險。其次，鼓勵高校、科研機構(gòu)和企業(yè)合作，建立科技聯(lián)盟體，促進科技成果轉(zhuǎn)化。對企業(yè)向基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的捐贈、科研單位或高校向企業(yè)贈與的研發(fā)設(shè)備等享受增值稅減免優(yōu)惠，并允許在企業(yè)所得稅稅前扣除，且規(guī)定扣除比例不超過30%；對企業(yè)資助產(chǎn)學研合作的研發(fā)費用允許稅前扣除；對企業(yè)給予研究人員的工資和津貼等費用允許按照實際發(fā)生額在稅前扣除；對產(chǎn)學研合作的項目利潤實行低稅率。此外，可借鑒國外“專利盒”制度，對企業(yè)通過專利及其他知識產(chǎn)權(quán)形式獲取的規(guī)定形式的收入適用較低企業(yè)所得稅稅率或列入免稅收入，以體現(xiàn)對無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入的稅收優(yōu)惠。

再次，搭建科研成果轉(zhuǎn)化促進平臺以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，對于積極推動科研成果市場化、產(chǎn)業(yè)化的中介機構(gòu)，給予前三年減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠；對于入駐平臺的企業(yè)，參考自由貿(mào)易區(qū)等政策激勵企業(yè)孵化。

最后，加強科技領(lǐng)域的國際合作。科技自立自強與國際合作并行不悖，應(yīng)該完善激勵企業(yè)吸收合并再創(chuàng)新的財稅政策，鼓勵外資進入，進一步激發(fā)國內(nèi)創(chuàng)新活力。

（四）加大對科技型中小企業(yè)的優(yōu)惠力度，簡化稅收征管辦法

一是進一步加大稅收優(yōu)惠。借鑒法國針對新生創(chuàng)業(yè)企業(yè)的jei（jeunesentreprisesinnovantes）計劃，對于成立8年以內(nèi)且研發(fā)費用占當年度稅前扣除支出總額15%及以上的中小企業(yè)，對其400萬元以內(nèi)的創(chuàng)新支出，享受20%稅額抵免；對于個人股東持股比例在一半以上的中小企業(yè)，第一個盈利年度免征企業(yè)所得稅，第二個盈利年度減半征收企業(yè)所得稅。

二是事前優(yōu)惠和事后優(yōu)惠相結(jié)合。支持企業(yè)設(shè)置研發(fā)準備金，并允許在企業(yè)所得稅稅前列支。三是簡化享受稅收優(yōu)惠資格的認定辦法和稅收優(yōu)惠的計算方法，可采用核定征稅、查賬征收等簡易方式。

四是鼓勵利潤再投資于科技創(chuàng)新。為了確保中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，可對中小企業(yè)的經(jīng)營利潤用于再投資部分的已納稅款實行按年度退稅。五是對于搭建中小企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新平臺的機構(gòu)，給予人員費用稅前扣除等優(yōu)惠。