日前，國家稅務總局就《中人民共和國發票管理辦法(修改草案征求意見稿)》公開征求意見。這是發票管理辦法自1993年12月公布實施以來的第三次修改，如果不考慮2019年國務院因機構改革、政府職能轉變而對發票管理辦法第四條所作的小幅修改，則是自2010年修改后10年來的一次較大修改。

筆者認為，本次修改的最大亮點是確立了電子發票的法律地位，明確發票分為紙質發票和電子發票，與財政部、國家檔案局電子會計憑證入賬歸檔的相關制度形成有效銜接。同時，鞏固深化取消發票工本費、取消發票保證金、印制發票由審批事項轉變為政府采購事項等一系列“放管服”改革成果。更值得注意的是，本次修改將數據管理和風險管理理念融入發票管理之中，為發票管理現代化奠定制度基礎。

實名辦理發票業務

修改草案第十五條規定，“需要領用發票的單位和個人，應當持設立登記證件或稅務登記證件、經辦人身份證明、按照國務院稅務主管部門規定式樣制作的發票專用章的印模，向主管稅務機關辦理身份驗證和發票領用手續”，第十六條規定，“稅務機關代開發票時應進行身份驗證”，第二十一條規定，“開具發票人員應當進行身份驗證”。在發票的領用、開具、代開環節進行身份驗證，有利于信用社會建設。一方面，可以有效防止納稅人身份被冒用，避免出現“被領票”“被代開”“被開票”，維護納稅人的合法權益，助力打擊使用假發票、虛開發票等違法行為，營造公平的稅收營商環境;另一方面，將發票業務納入實名辦稅范圍，為進一步優化發票業務流程、方便納稅人辦稅預留空間，可以提升納稅人滿意度和獲得感。

禁止違規使用發票數據

稅務部門不斷探索發票信息化，最早可以追溯到1994年增值稅防偽稅控系統試點。目前，發票信息已經全部實現了數字化，并且是稅收大數據的重要來源。2020年新冠肺炎疫情期間，國家稅務總局充分利用發票與貨物流、資金流高度關聯的特點，精準引導對接企業需求，指導各地篩選出湖北與外省有采購和銷售關系、外省與湖北有采購關系且受疫情影響購銷不暢的4萬余戶重點企業，推動湖北企業與外省企業達成貿易項目6822個，成交額達118億元。發票數據愈發重要，其安全問題不容忽視。因此，修改草案第二十三條規定任何單位和個人不得“竊取、截留、篡改、出售、泄露發票數據”，并將其列入第三十七條罰則，在行政法規層面規范發票數據應用，維護納稅人信息安全。

引入風險管理理念實行差異化管理

修改草案第十五條規定，“主管稅務機關根據領用單位和個人的經營范圍、規模和風險級別，在5個工作日內確認領用發票的種類、數量以及領用方式”。通過納稅人風險級別確定納稅人發票領用種類及數量，進一步推動發票業務從無差別管理向風險管理、從經驗管理向數據管理轉變，有利于構建集約高效的現代化發票管理模式，向低風險納稅人提供更優質的辦稅服務，對高風險納稅人實施更精準的風險管控，有利于進一步提升發票管理效能，促進納稅遵從。

從制度和技術兩個層面推進發票管理現代化

本次修改，基于“保持發票法規的連續性和穩定性”的原則，采取的是“一定范圍必要修改”。考慮到發票管理辦法是發票業務的基本法律授權和程序安排，不可能過多涉及實務中的程序性問題，因此需要在其他配套制度中進一步明確，在相關信息化系統中進一步落實。

在制度層面，一是出臺電子發票的具體管理規范;二是修改發票管理辦法實施細則;三是完善發票業務相關的其他規范性文件，在修改過程中要體現法規、規章、規范性文件之間的層級關系、銜接關系和遞進關系，保持好發票管理制度體系的整體性、系統性和完整性。

在技術層面，持續推進發票系統的優化完善，提升發票業務智能化水平，可以考慮在以下方面重點發力：一是精細化服務，推進發票領用、開具、查驗便捷化、個性化、差異化，改善納稅人辦稅體驗;二是精準化監管，綜合運用“實名認證+風險等級”開展事中監管，對高風險業務在線阻斷，實現監管效能最大化;三是社會化協同，科學規劃發票接口服務，組織好第三方對接國家稅務總局系統提供發票開具服務，通過技術手段確保數據安全。

(作者單位：國家稅務總局大連市稅務局)

國稅總局征管司負責人解讀發票管理新模式（2008年）

國家稅務總局日前發布《關于進一步加強普通發票管理工作的通知》，對強化普通發票管理進行了全面部署。文件首次提出了發票管理32字新模式，即“機具開票，逐筆開具；有獎發票，鼓勵索票；查詢辨偽，防堵假票；票表比對，以票控稅”。這一強化發票管理文件出臺的背景是什么？新模式又蘊涵著什么樣的管理思路？近日，國家稅務總局征管司相關負責人接受本報記者專訪，對此進行了全面解讀。

近年來，制售假發票和兜售假發票的犯罪活動在我國十分猖獗。犯罪分子制售的發票從手工票到電腦票，從商業、服務業到建筑安裝業，從一個省、市到全國各地的假發票，包羅萬象，應有盡有。值得關注的是，犯罪分子除采取在車站、碼頭、繁地帶肆意兜售這一傳統方式外，還越來越多地利用移動通信和互聯網等現代化手段兜售假發票或從事非法代開發票。假發票從生產、運輸、批發到銷售，有嚴密的組織、專業化的管理和分工，儼然已經成為一個“產業”。而且這個“產業”雖經反復打擊，卻是屢禁不止，規模越來越大。

制售假發票和兜售假發票犯罪活動何以如此猖獗？國家稅務總局征管司相關負責人認為原因有三：第一是法制不完善，如《發票管理辦法》對制售假發票和非法代開發票違法行為處罰偏輕；第二是管理不到位，一些制度和要求落不到實處；第三是機制不健全，發票管理沒有形成有效的閉環狀態。這位負責人說，偽造的人民幣和增值稅專用發票之所以沒有大面積泛濫，就是因為對它們的監督管理機制形成了閉環。比如，人民幣會反復回流進銀行系統，通過驗證篩選，再投入社會流通；而增值稅專用發票是經過交叉稽核檢驗后方可抵扣，形成監管閉環，使得假票得到有效遏制。而普通發票的使用流程是單向的，普通發票由稅務機關發售后到納稅人使用，再到受票方入賬，即完成整個流程。由于開具的發票不能回到稅務機關，發票在開具和使用環節得不到有效監控，發票開具的真實性得不到驗證，形成監管空白。而犯罪分子是利用稅務機關沒有閉環的漏洞，使用假發票進行稅前列支、抵扣稅款，大肆偷逃稅款。

這位負責人指出，消除假發票買方，必須采取標本兼治、打防并舉的方式。所謂“打”，就是要不間斷地打擊制假售假的犯罪行為，通過破獲大案要案來遏制假發票泛濫的勢頭，“打”是治標的主要措施；而“防”是治本的基本內容，就是要通過建立發票管理的長效機制，完善發票管理的法律法規和各項規章制度，從制度設計和管理環節上堵塞發票管理的漏洞。

考慮到目前我國社會信用體系尚不夠健全、銀行信息共享度較低的現實條件，國家稅務總局根據發票管理長期的實踐經驗，總結歸納了建立發票管理長效機制的基本內容，就是“機具開票，逐筆開具；有獎發票，鼓勵索票；查詢辨偽，防堵假票；票表比對，以票控稅”。