本文以分析現行房貸利息扣除政策的公平性為起點，使用微觀數據模擬其實施效果。隨后通過分析世界上以個人所得稅優惠補貼個人住房成本的主要模式，提出我國可行的優化方案，并對其效果進行模擬?；谏鲜龉ぷ鳎疚奶岢隽诉M一步改進房貸利息扣除政策的建議。

一、房貸利息扣除政策的公平性分析

我國當前的房貸利息扣除政策有利于減輕家庭負擔，實現房地產業去庫存，從供需兩方面對經濟產生面影響（董藩等，2016；李等，2017），但也受到一些學者的質疑，主要體現在其對課稅公平的沖擊方面。

我國的房貸利息稅前扣除政策與美國聯邦個人所得稅中的“住房抵押貸款利息稅前扣除”（home mortgage interest deduction，hmid）政策具有一定的相似性。學者們普遍認為后者具有累退性，有違公平原則。這是因為，只有實際繳納個人所得稅的人才能享受該項政策，低收入者被排除在外；享有稅前扣除權的貸款限額過高，享受優惠的多是高收入者；特定的扣除程序也使較低收入者無法受益（馬珺，2017）。在此政策下，相對于沒有能力購買自有住房和收入不足以使用分類扣除的人群，收入高的有能力購房者反而能獲得稅收優惠，且收入越高，享受的優惠越大（steuerle et al.，2014）。從個人所得稅稅前扣除項目設計的細節看，我國房貸利息稅前扣除政策的累退性可能比hmid更為嚴重。美國稅法中的標準扣除（對應于我國個人所得稅中的基本費用扣除）和分類扣除（對應于我國個人所得稅中的專項附加扣除）是相互替代的，納稅人只能擇一扣除（馬珺，2019）。但在我國，取得綜合所得的納稅人先扣除基本費用、專項扣除，再扣除專項附加扣除，只有收入足夠高，在扣除前者之后還需要繳納個人所得稅，才能從房貸利息稅前扣除政策中獲益。另外，取得除綜合所得之外其他類型所得的納稅人不能對房貸利息進行扣除，完全不能從中受益。鑒于上述考慮，對我國房貸利息稅前扣除政策收入分配效果的討論極為必要。

目前針對上述問題進行實證檢驗的文章較少，只有部分學者模擬了基本費用扣除和專項扣除的整體實施效果。例如，雷根強等（2016）提出了差別費用扣除的改進方案，能使稅收在調節收入分配方面的效果更加顯著。但是，專項扣除與專項附加扣除有本質區別，后者更具有個體差異，如果設計不當，可能引發更大程度的不公平。

綜合上述分析可以發現，面對房貸利息扣除可能導致的累退性問題，現有研究只是局限于學理性的討論，還未有文獻借助微觀數據對實際效果進行準確測量，本文彌補了這一缺失。

二、現行房貸利息扣除政策的收入分配效應測算

（一）方法、指標和數據

《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法》規定了房貸利息專項附加扣除的基本規則：其一，扣除內容是納稅人為本人或其配偶以貸款形式購買的我國境內首套住房所發生的利息支出；其二，在本人或配偶的綜合所得中按照每月1 000元的標準實施扣除，可扣除的期限最長為240個月，且只能享受一次；其三，夫妻雙方只能選擇由一方扣除，如婚前分別有首套房貸利息專項扣除的，則選擇一套住房進行扣除，或兩套房貸利息各按照50%扣除，扣除方式在一個納稅年度內不得變更。根據這些政策細節，可以利用微觀數據對其收入分配效應進行模擬分析。

為此，需要對比房貸利息扣除前后的收入分配效果變化情況。一個合適的衡量指標是由musgrave et al.（1948）提出的經典的mt指數，其等于稅前收入基尼系數（gx）與稅后收入基尼系數（gy）之差，以公式表示為：

mt=gx+gy

mt指數越大，表示政策對收入分配差距的調控效果越強。其中，基尼系數是衡量一個國家或地區居民收入分配公平程度的常用指標，0.4為國際公認的收入差距警戒線。

由于我國現行房貸利息專項扣除以家庭為單位實施，只能由夫妻雙方中的一方扣除，并且綜合所得實行超額累進稅率，理性出發，一般會由收入更高的一方扣除。基于這一考慮，測算方案涉及的關鍵指標包括以家庭為單位的人均總收入、家庭各成員綜合所得、家庭人數、是否有住房貸款等。

本文數據來源于中國家庭金融調查(china household finance survey,chfs)數據庫，其樣本覆蓋全國29個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^），家庭樣本規模為40 000戶，調查對象包括了戶內的所有成員。本文選取2017年個人調查數據庫和家庭調查數據庫展開分析。其中，家庭調查數據庫涉及家庭住房貸款信息，個人調查數據庫有詳細的收入信息。由于房貸利息專項附加扣除于2019年1月1日開始實施，而本文微觀數據年份是2017年，為了實現數據之間的匹配，需根據居民cpi指數進行調整。2018年居民cpi指數為102.1，按此標準將2019年1 000元的標準定額扣除調整到2017年約為979元。

（二）結果分析

從表1（略）的測算結果可以看出，在未計入房貸利息扣除前，全國居民綜合所得（扣除基本費用扣除、專項扣除，以及除房貸利息之外的其他專項附加扣除后）基尼系數為0.417 3，收入差距較大。而考慮房貸利息扣除后（以下簡稱“現行方案”）的基尼系數升至0.417 7，mt指數為-0.000 4，表明采取當前的房貸利息扣除政策會擴大收入差距。

在當前的專項附加扣除方案中，對住房租金根據城市規模采取差額扣除方法，但針對房貸利息的扣除并未體現這種差異?？紤]到各地區的房價和收入水平確實會影響滿足扣除條件的人口比例和扣除數額，進而對收入分配效果產生影響，我們采用東部、中部、西部省份以及大城市、小城市、小城鎮兩種維度來體現政策影響的差異性。

分地區看，在房貸利息扣除前，東部省份的基尼系數最大，西部次之，中部最小，但都小于全國值，地區間的收入差距不容忽視。在實施房貸利息扣除政策后，上述情況未發生變化，但各地區的mt指數均為負，基尼系數普遍上升。其中中部省份mt指數絕對值最大，東部最小，表明該政策對中部省份的負向調節效果更明顯。分城市規?？?，房貸利息扣除前大城市基尼系數最大，小城市最小。房貸利息扣除政策推高了基尼系數，其中小城鎮mt指數絕對值最大，表明其受到的負向影響最大。

出現上述現象的原因主要有三：第一，受益者主要為城鎮居民。房貸利息扣除政策對應于有綜合所得收入的居民，而擁有這些收入中任何一項的居民主要集中于城鎮，占我國人口總數近一半的農村居民受影響很小。第二，受益者局限在城鎮中的高收入群體。城鎮中的低收入者購房比例遠低于中高收入者，即便是已經購房的低收入者，很多因納稅義務為零而無法從政策中受益，或是因適用稅率級次較低而受益程度有限，這一現象在中西部省份尤為突出。第三，收入越高減稅越多。個人所得稅對綜合所得適用從3%到45%的7級超額累進稅率，對于同樣有房貸的不同收入階層的居民而言，收入越高，對應的稅率越高，因房貸利息扣除而減輕的稅負越多。比如，綜合所得年應納稅所得額超過960 000元適用45%稅率的高收入者，因為房貸利息扣除政策每年可少繳納個人所得稅5 400元。綜合上述三點，城鎮中有房貸的中高收入者會成為此項政策的最大受益者。

綜合上述分析，現行的房貸利息扣除無差別政策雖然在整體上有利于減輕家庭負擔，且簡單易操作、遵從成本低，但卻無法回避其存在的累退性問題。

三、可行的優化方案及其效果模擬

從國際上看，各國在實踐中不斷改進以個人所得稅優惠補貼住房成本的相關政策，形成了不同特色的操作模式。通過對這些模式的比較分析，可以嘗試總結得出可供我國參考的優化方案，并分析其實施效果。

（一）以個人所得稅優惠補貼住房成本的國際經驗

國際上從個人所得稅角度以稅式支出形式為居民獲取自有住房提供補貼的方式主要有房貸利息稅前扣除和房貸應納稅額抵免（有房貸利息和房貸余額兩種抵免對象）兩種，其中后者針對房貸利息又可分為不可返還的房貸利息稅額抵免和可返還的房貸利息稅額抵免兩類。

1.房貸利息稅前扣除。此模式是目前國際上普遍實行的借助個人所得稅對家庭提供住房支持的稅收優惠模式，廣泛應用于美國、英國、新加坡、荷蘭等經濟發達國家。我國現行個人所得稅房貸利息扣除方案是此類模式的典型。

美國所實行的hmid政策是歷史最久、最具代表性的住房貸款利息稅前扣除制度之一。hmid適用于自住房且設置了單個家庭貸款額度上限，優惠總規模在美國各項稅式支出中連續多年占據前三位（gravelle j.et al.，2012）。這一制度曾被認為與上世紀中葉美國住房自有率迅速提升密切相關而受到推崇，但隨著時間的推移，學者們的質疑聲音越來越多。除了大量證據表明hmid與住房自有率關系微弱之外，主要的爭議點在于因受益不均而導致的稅負不公，這也是各國在實行房貸利息稅前扣除政策時普遍遇到的問題。為了彌補這一缺陷，多數國家（地區）對可扣除貸款利息住房的類型、扣除限額以及扣除年限或扣除比例設置了嚴格的規定，并進行政策間的協調（伍紅等，2019）。例如，荷蘭規定了房貸利息扣除率，韓國根據納稅人的收入水平和還款期限規定不同的扣除限額。但是，這些措施都無法從根本上解決該政策存在的兩個問題，即對低收入者的排斥和受益程度受限于邊際稅率。

2.不可返還的房貸利息稅額抵免。這一模式是指用房貸利息直接抵減應納稅額。由于減少的是稅額而不是稅基，能夠避免房貸利息稅前扣除模式中因扣除額受邊際稅率影響而導致的累退性，讓所有納稅者平等地享受優惠政策(tosi et al.,2001)。但此模式的作用范圍依然局限于繳納個人所得稅的購房者，納稅義務為零的納稅人無法享受優惠。美國在實行房貸利息稅前扣除的同時還配合實行房貸利息抵免政策，主要目標群體是收入相對較低的家庭和個人，由地方政府通過對納稅人的鑒定確定抵免率，并為其頒發抵押貸款抵免證，作為納稅人的抵免依據。

3.可返還的房貸利息稅額抵免。在這一模式下，不僅對房貸利息實施稅額抵免，還將納稅義務小于抵免額的部分作為補貼支付給納稅人，這就使得那些因年收入低而未達到納稅標準的納稅人也可以從中受益。這種模式不僅能夠消除邊際稅率對受益程度的影響，還能通過給予低收入者向補貼進一步提高政策的累進性，從而解決房貸利息稅前扣除所面臨的主要問題。類似方案在美國的相關改革提議中已有觸及（馬珺，2017）。

（二）我國房貸利息扣除政策的優化方案及其效果測算

我國現行房貸利息扣除政策以單一固定金額稅前扣除為特點，會導致受益不公、無法惠及低收入群體等問題，直接后果是對稅制公平帶來沖擊。由前文所得到的測算結果可以看出，現行政策具有累退性，惡化了收入分配效果。為縮小收入分配差距，可以有如下改進方案。

1.方案一：不可返還的房貸利息稅額抵免。在此方案下，對貸款利息由稅前扣除改為稅額抵免，即由稅基扣除轉變為對應納稅額的減除。為了比較抵免率設置對結果的影響，嘗試在3%、10%和12%三個不同的抵免率下進行分析。其中，考慮到稅額抵免對于收入較低的納稅人更為有利，選擇3%和10%兩檔抵免率對應于個人所得稅最低的兩個稅率級次，更好地與稅前扣除方案的效果形成對比；如果要使改革前后稅收收入保持不變，抵免率應設置為12%。在三檔抵免率下，根據cpi指數調整的2017年房貸利息年抵免額分別為352.44元（979×3%×12）、1 174.8元（979×10%×12）和1 409.76元（979×12%×12）。測算結果如表2（略）所示。

可以看出，新方案三個抵免率下mt指數均由負值轉為值，這意味著不可返還的房貸利息稅額抵免政策在調節居民收入分配中具有累進性。三個抵免率分別使mt指數由現行方案下的-0.000 4上升為0.003 6、0.012 1和0.014 7，抵免率越高，收入分配改進效果越好。分地區看，中部省份的改進效果最好，東部省份最差。結合現行方案下mt指數可以發現，若進行改革，中部省份將在最大程度上實現收入分配改善，西部次之，東部省份受益最小。但與此同時，中部、西部、東部省份現有的收入差距水平依次加大，東部省份對通過改革縮小收入分配差距的需求更為強烈。區分城市規?？矗〕擎俶t指數提升最多，表明其通過改革實現收入分配改進的效果最明顯。

2.方案二：可返還的房貸利息稅額抵免。在此方案下，對貸款利息由稅前扣除改為稅額抵免，并對納稅額不足抵免額的部分進行返還，即實質上是對低收入群體進行補貼。同樣，為了比較抵免率設置對結果的影響，在3%、10%、12%三個不同的返還抵免率下進行分析。測算結果如表3（略）所示。

可以看出，各種情景的可返還抵免方案下mt指數都為，表現出累進性。三個返還抵免率下mt指數依次提高，即返還抵免率越高，收入分配效果越好。分地區看，中部省份的mt指數高于西部和東部省份，收入分配的改進效果最優。分城市規?？矗〕擎倢⒃诟蟪潭壬细倪M收入分配效果。與不可返還的房貸利息稅額抵免方案進行對比，可以發現，此方案各種情景下的mt指數進一步提高，收入分配效果也有顯著改進。

四、結論和建議

本文用常見的收入分配評估指標測量我國個人所得稅中房貸利息扣除政策的公平性問題。結果表明其具有累退性，會惡化個人所得稅的收入分配效果。為了尋求可行的改進措施，總結國際上以個人所得稅優惠補貼購房成本的常見模式，分析利弊，提出改進我國現行政策的兩個方案。其一為不可返還的房貸利息稅額抵免，其二為可返還的房貸利息稅額抵免。測算結果顯示：兩個方案均能改進收入分配效果，使原本累退性的政策轉變為累進性；抵免率越高，收入分配效果越好；相對而言，可返還的稅額抵免政策能更大程度地改善收入分配效果；地區和城市規模差異會使結果產生異質性。上述結論證實了對兩個方案的理論分析，不可返還的房貸利息稅額抵免能避免原方案下扣除額受邊際稅率影響而導致的累退性，可返還的稅額抵免可以進一步惠及未達到納稅標準的低收入納稅人，在更大程度上改善收入分配效果。

基于上述結論可以發現，為了優化個人所得稅的收入分配效果，對房貸利息實行稅額抵免政策是值得考慮的改革方向。在政策細節設計中，應注意以下幾點。

其一，根據收入分配差距和財政收入水平的具體情況，選擇適當的稅額抵免模式。在財政收入緊張、收入分配矛盾不突出的情況下，優先考慮實行不可返還的稅額抵免模式。采取12%的抵免率能保持現有的稅收收入水平，在此基礎上，抵免率越低取得稅收收入越多。在財政收入充裕、收入分配矛盾突出的情況下，應考慮采取可返還的稅額抵免，以最大程度地惠及低收入群體。

其二，根據地區特點和城市規模采取差異化的抵免率，實現改革收益最大化。為了平抑地區間的收入水平差距，按照現行方案下的收入分配形勢，可以對東部、西部、中部省份，以及大城市、小城市、小城鎮設計依次降低的抵免率。