全國統(tǒng)一大市場應具備規(guī)則統(tǒng)一、競爭充分、高度開放、運行有序的基本格局。然而目前在實踐中，我國省域間的市場分割陷入類似囚徒困境的策略互動局面，雖然地方政府能夠從分割市場中實現(xiàn)各自的利益最大化，但我國經(jīng)濟卻為此付出規(guī)模不經(jīng)濟的代價。在經(jīng)濟體制轉軌時期，地方政府主導型產(chǎn)業(yè)政策、商品和要素市場分割等各類政府干預市場的選擇性行為會導致市場分割。除了橫向與縱向政府治理機制引發(fā)的前述制度性市場分割，還存在受空間距離等物理因素形成的自然性市場分割，以及因勞動者素質和技術水平成熟度差異形成的技術性市場分割。而中國式分權及其衍生出來的晉升錦標賽機制會強化地區(qū)間市場分割的策略互動，是導致不同地區(qū)以鄰為壑并且最終陷入市場分割囚徒困境的最根本原因。既有文獻多從市場整體角度，多維度剖析我國地區(qū)間市場分割的主要表現(xiàn)以及造成行政區(qū)經(jīng)濟的原因。稅收是地方財政收入的重要來源，也是影響地方政府行為的關鍵要素。本文試圖從稅收視角切入，探討全國統(tǒng)一大市場建設過程中市場分割的稅收形態(tài)表現(xiàn)及可能的原因，為用立破并舉的加減法打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關鍵堵點、推動我國市場由大變強提供具有一定實踐價值的對策。

　　一、阻礙全國統(tǒng)一大市場建設的稅收因素

　　(一)增值稅收入分享堅持生產(chǎn)地原則引發(fā)的增值稅跨區(qū)域轉移

　　2016年全面推行營改增后，增值稅對地方財政的重要性進一步凸顯。增值稅屬于中央與地方共享稅，營改增后地方政府的分享比例由25%增加至50%。我國增值稅地方分享部分遵循生產(chǎn)地原則由商品生產(chǎn)者所在地分享。然而，增值稅作為流轉稅，其實際稅負主要是由最終消費者承擔的。當生產(chǎn)地與消費地不一致時，生產(chǎn)地原則使得生產(chǎn)地政府獲得消費地承擔的增值稅，產(chǎn)生稅收收入與稅負歸屬偏差，造成區(qū)域間橫向財力不均，不利于區(qū)域協(xié)調發(fā)展。同時，生產(chǎn)地原則引發(fā)的增值稅跨區(qū)域轉移問題客觀上很可能激發(fā)地方政府出于稅收動機擴大投資、刺激生產(chǎn)，或者通過招商引資和稅收返還干預企業(yè)的經(jīng)營和選址決策，甚至造成跨地區(qū)經(jīng)營的企業(yè)利用轉讓定價在國內不同地區(qū)之間轉移增加值，使地方政府陷入稅收競爭稅收背離的惡性循環(huán)怪圈，導致地方政府和市場參與者行為扭曲，干擾市場資源配置。

　　隨著數(shù)字經(jīng)濟的飛速發(fā)展，傳統(tǒng)的消費和銷售在同一地理區(qū)域的交易活動將更多被產(chǎn)銷分離的電子商務替代，其銷售極化、消費均化的特征使得稅負跨區(qū)域轉移的問題更加凸顯。商務部發(fā)布的《中國電子商務報告》數(shù)據(jù)顯示，廣東、浙江和上海網(wǎng)絡零售額占全國網(wǎng)絡零售總額的比重達52.81%。電子商務零售交易中超過80%的交易是跨省交易。而生產(chǎn)地原則下增值稅收入主要由少數(shù)銷售集中的地區(qū)獲得。各類新興業(yè)態(tài)的出現(xiàn)、線上與線下業(yè)務的進一步融合，使得傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與電子商務的界限越發(fā)模糊，更加劇了稅收分布的不均衡。電子商務發(fā)展帶來的生產(chǎn)集約化和聚集效應會強化地方政府自身利益最大化的激勵，加重地區(qū)經(jīng)濟扭曲行為。

　　(二)稅收選擇性激勵政策

　　行業(yè)選擇性是我國稅收選擇性激勵企業(yè)創(chuàng)新活動的主要表現(xiàn)之一，即以特定產(chǎn)業(yè)為導向設置稅收優(yōu)惠政策，尤其是針對成熟期企業(yè)的政策工具多以軟件和集成電路、高新技術、技術先進型服務產(chǎn)業(yè)為作用對象，呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主的激勵格局。其中，最具代表性的是高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，產(chǎn)品(服務)屬于電子信息、生物與新醫(yī)藥等《國家重點支持的高新技術領域》名錄且符合一定資質條件的企業(yè)適用15%的優(yōu)惠稅率。此類以產(chǎn)業(yè)為導向的優(yōu)勢企業(yè)扶持政策容易誘發(fā)地方政府的產(chǎn)業(yè)偏好同質化。醫(yī)藥制造業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、航空航天、新材料、新能源、高端裝備制造等被20個以上省份列為十四五時期優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。地區(qū)異質性突出而產(chǎn)業(yè)同質化明顯，各地區(qū)對有限優(yōu)質資源的爭奪也會引致行政區(qū)經(jīng)濟，不利于以統(tǒng)一大市場集聚資源，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展。同時，選擇性激勵政策的不完全契約本質會導致政策實施過程中面臨嚴重的信息不對稱問題。政府部門出于對財政資金負責的考慮，通常基于事前接收企業(yè)釋放的信號選擇扶持對象，其核心是以標簽化的企業(yè)資質認定為判斷標準。這也增強了企業(yè)面臨的制度性環(huán)境，使得企業(yè)為了獲取稅收優(yōu)惠產(chǎn)生逆向選擇甚至尋租行為。通過統(tǒng)一大市場需求引導創(chuàng)新資源高效配置與創(chuàng)新要素循環(huán)流動的優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，抑制了超大規(guī)模市場對科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的推動作用。

　　(三)區(qū)域性稅收優(yōu)惠洼地與稅收征管空間

　　我國的分權式改革沒有完全跳出把生產(chǎn)要素及企業(yè)禁錮于條塊分割的行政隸屬關系之中的傳統(tǒng)制度格局，為地方政府分割國內市場埋下制度隱患。中央與地方在財權、事權等方面未能實現(xiàn)良好的動態(tài)匹配，近十年地方政府的財政收支比(地方財政支出÷地方財政收入)在1.70～2.10區(qū)間，總體呈現(xiàn)出逐年上升趨勢，地方財政入不敷出的困境進一步加劇，并且財政收支矛盾的程度在不同省份間也有較大差異。

　　在分灶吃飯的財政體制下，地方政府會通過區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策和調整稅收征管力度等市場干預行為增加本級財政收入和保護稅基，加劇地方保護和區(qū)域壁壘。一方面，地方政府會通過優(yōu)惠政策競賽竭力搶奪各類重大投資項目。為爭奪相對稀缺的資源和市場，各地政府不得不競相比拼金融、財政、稅收、人才等優(yōu)惠政策力度。優(yōu)惠政策造成區(qū)域性的稅收洼地，客觀上形成隱形的市場壁壘，打破全國的稅負均衡，用不當?shù)氖侄挝Y本流入，惡化投資環(huán)境，造成劣幣驅逐良幣，加劇市場分割。另一方面，地方政府會利用行政權力干預本地經(jīng)濟活動。《中國分省份市場化指數(shù)報告(2021)》的數(shù)據(jù)顯示，20162019年，市場化的五個維度中，非國有經(jīng)濟的發(fā)展要素市場的發(fā)育程度和市場中介組織的發(fā)育和法治環(huán)境均有一定幅度的改善。但是產(chǎn)品市場的發(fā)育程度近年出現(xiàn)明顯退步，二級指標減少商品市場上的地方保護下降幅度較大，地方保護有所抬頭，成為我國市場化進程中的短板。政府與市場的關系評分持續(xù)走低，二級指標市場分配經(jīng)濟資源的比重和減少政府對企業(yè)的干預進一步下滑，表明政府參與資源配置程度有較明顯上升，對企業(yè)干預也有強化趨勢。比如在稅收方面，雖然中央集中了立法權，但地方政府仍然可以將稅收征管作為策略工具應對財政規(guī)制或展開橫向稅收競爭。稅務機關在應稅事實認定、稅法解釋與適用等稅收征管環(huán)節(jié)掌握著較大的自由裁量權，征管尺度與深度較易受到人為因素干擾，從而導致各地的稅收征管強度差異較大。

　　(四)稅收政策對基礎研究與產(chǎn)學研合作缺乏足夠支持

　　促進科技創(chuàng)新是建設全國統(tǒng)一大市場的主要目標之一。發(fā)揮超大規(guī)模市場優(yōu)勢，可以促進創(chuàng)新要素有序流動和合理配置。然而現(xiàn)實中，部門分割、地區(qū)分割、產(chǎn)學研相脫節(jié)等技術市場分割抑制了創(chuàng)新要素的自由流動和集聚。一方面，絕大多數(shù)基礎研究領域的科研工作都缺少企業(yè)的深度參與，存在研究項目的選題與市場實際需求脫節(jié)的情況，導致科研成果轉化率較低;另一方面，我國研發(fā)體系基本依附于行政管理體系，條塊分割、相互封鎖致使研發(fā)目標過于分散，無法形成規(guī)模性的開發(fā)優(yōu)勢，難以滿足產(chǎn)業(yè)結構調整與技術進步的需要。

　　然而，對基礎研究的資金投入和產(chǎn)學研合作，我國稅收優(yōu)惠政策缺乏直接的支持。如國家自然科學基金委員會借鑒開放式創(chuàng)新模式，吸引國內大型企業(yè)共同出資設立企業(yè)聯(lián)合基金，從企業(yè)需求出發(fā)利用外部基礎研究資源協(xié)助企業(yè)攻克技術難關，但目前企業(yè)投入聯(lián)合基金項目的資金并未能夠享受研發(fā)費用加計扣除稅收優(yōu)惠。企業(yè)作為出資方無法獲取撥付到企業(yè)之外的具體研發(fā)支出記錄，項目承擔單位也較難區(qū)別記錄基金委員會和企業(yè)來源資金的使用情況。稅務部門對企業(yè)享受研發(fā)費用加計扣除實行申報享受與資料留存?zhèn)洳榈霓k理方式，申報程序復雜且資料煩瑣，而前述原因使得企業(yè)無法按照現(xiàn)行稅收征管要求提交研發(fā)支出輔助賬、可加計扣除研究開發(fā)費用情況歸集表等明細資料，致使企業(yè)無法切實享受相應的稅收優(yōu)惠。

　　二、推進全國統(tǒng)一大市場建設的稅收建議

　　(一)逐步探索增值稅收入分享原則由生產(chǎn)地原則轉變?yōu)橄M地原則

　　生產(chǎn)地原則具有顯著的親富性特征，富裕地區(qū)獲得的增值稅凈流入更多，增值稅收入分享體制改革如果僅局限于分配比例的調整，就不會有效緩解地區(qū)間的稅收競爭。因為單純提高地方增值稅的共享比例只會同時提高歸屬地方財政的增值稅收入規(guī)模，無法改變生產(chǎn)地原則導致的地方政府間橫向稅收收入分配失衡問題。與之相比，消費地原則能夠抑制增值稅跨區(qū)域轉移造成的地方財力不均衡問題。在消費地原則下，稅收收入歸屬于實際消費活動發(fā)生地，稅款由最終消費地政府獲得，稅款來源和稅收繳納地具有高關聯(lián)性，提高當?shù)叵M能夠為地方帶來稅收收入的增加，消費地政府不會區(qū)別對待本地和外地產(chǎn)品或服務。因此，基于消費地原則的稅收收入分享機制能夠促使地方政府轉變職能，引導其由注重招商引資、生產(chǎn)建設轉向重視提高公共服務能力、加強基礎設施建設、提升居民消費水平，從而減少地方政府對本地經(jīng)濟的直接干預引致的資源錯配和效率低下，減少地區(qū)間的稅收競爭。

　　地區(qū)間增值稅收入分享原則由生產(chǎn)地原則過渡到消費地原則，是將增值稅收入從銷售地政府讓渡到消費地政府。雖然能提高地方財政收入與居民消費能力的關聯(lián)度，促使地方政府轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，但短期內會造成部分省份增值稅收入大幅波動，不利于地方財政穩(wěn)定。增值稅收入分享原則的調整可采取循序漸進的方式推進，以平滑稅收急劇波動的影響。例如，可先在長三角、粵港澳大灣區(qū)等重點區(qū)域展開試點，以部分行業(yè)的增值稅為突破口，對增值稅地方分享部分采用生產(chǎn)地原則與消費地原則相結合的方式進行分配，也有利于提高區(qū)域間市場一體化程度。待時機成熟，再在全國范圍內推行消費地原則。與信息技術和大數(shù)據(jù)高速發(fā)展相攜而來的稅收征管能力的提升，也會為地區(qū)間增值稅收入橫向分配的平穩(wěn)過渡提供助力。

　　(二)推動政策實踐方式由產(chǎn)業(yè)性向功能性轉變

　　一是弱化稅收優(yōu)惠的選擇性，強化高質量導向，引導企業(yè)實質性創(chuàng)新。我國當前部分稅收優(yōu)惠是針對某些行業(yè)、技術領域或特定企業(yè)群體的選擇性優(yōu)惠政策，會扭曲市場對要素資源的配置。應當逐步轉變產(chǎn)業(yè)政策的激勵方式，弱化政府判斷和選擇對市場的替代，對既有高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策的認定標準應強化高質量導向，可考慮納入企業(yè)基礎研究經(jīng)費、研發(fā)費用增量等指標，突出自主研發(fā)的知識產(chǎn)權獲取方式，引導企業(yè)將資金更多投入實質性創(chuàng)新活動。二是強化企業(yè)創(chuàng)新迎合行為的識別與懲戒機制。稅務部門可采用隨機抽查與重點檢查相結合的方式，加強對高新技術企業(yè)資質的階段性審查，及時掌握企業(yè)研發(fā)動態(tài)，重點關注在規(guī)定的門檻指標附近徘徊或者研發(fā)投入、專利數(shù)量出現(xiàn)突然性增長的企業(yè)是否存在創(chuàng)新迎合行為，進一步提升高新技術企業(yè)認定資質的含金量。同時，建立懲戒機制，提高企業(yè)策略性創(chuàng)新的逆向選擇成本，加大對具有不端行為企業(yè)的處罰力度。

　　(三)嚴格規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，提高稅收征管智能化

　　應當堅持稅收法定原則，由中央統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策制定權限，除依據(jù)專門稅收法律法規(guī)和《中人民共和國民族區(qū)域自治法》規(guī)定的稅政管理權限外，嚴禁各地區(qū)擅自制定違法違規(guī)或影響公平競爭的稅收優(yōu)惠政策。確需出臺新政策的要報經(jīng)國務院批準，且通常不應與企業(yè)繳納稅收掛鉤。在全國范圍內分階段推進清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，加大此項工作的執(zhí)行與監(jiān)督力度，及時查處并糾違法違規(guī)制定稅收優(yōu)惠政策的行為，打破地方保護和區(qū)域壁壘，營造公平的市場競爭環(huán)境。同時，地方政府也需要加快轉變工作思路、轉換工作職能，從拼優(yōu)惠到拼服務，用更高的公共服務水平筑巢引鳳。

　　此外，伴隨大數(shù)據(jù)征管時代的到來，要實現(xiàn)稅收征管活動與數(shù)字技術深度融合，并結合統(tǒng)一裁量基準、細化量化處罰標準等立法技術有效約束征管過程中的自由裁量權，增強稅收執(zhí)法過程的規(guī)范性與透明化。推進企業(yè)涉稅信息的采集、共享、應用和信息監(jiān)控的智能化。依托金稅四期工程建設，全面采集納稅人信息，并加強對海量數(shù)據(jù)的深度挖掘與持續(xù)優(yōu)化。打通全國稅務信息鏈條，推動納稅人信息跨區(qū)域、跨平臺互通共享。將以數(shù)治稅嵌入稅收征管全過程，增強數(shù)據(jù)分析在市場監(jiān)管中的重要作用，引導工作重點由結果監(jiān)督逐步轉變?yōu)檫^程監(jiān)控，降低稅收征管成本與企業(yè)制度性交易成本。加快完善稅收征管的相關法律法規(guī)，對稅務機關信息采集、納稅人信息安全、涉稅數(shù)據(jù)使用等方面提供明確而細致的法律支持。

　　(四)聚焦創(chuàng)新鏈短板，對基礎研究與產(chǎn)學研合作給予更大力度支持

　　加快建設全國統(tǒng)一大市場是實現(xiàn)科技自立自強的現(xiàn)實需要。伴隨各國對基礎研究重要程度的認識日漸加深，許多國家的稅收優(yōu)惠政策都向基礎研究與產(chǎn)學研合作領域有所傾斜。比如，日本推行特別試驗研究稅收抵免，企業(yè)與特別試驗研究機構或大學開展共同試驗研究或委托試驗研究，可享受特別試驗研究費30%的稅收抵免。美國通常允許外包研發(fā)費用的65%計入抵免額基數(shù)，但支付給合格小企業(yè)、大學或州立實驗室的外部研發(fā)費用，可100%計入抵免額基數(shù)。支付給科研機構、科學免稅組織等特定組織的基礎研究費用的增量部分，可以享受20%比例的稅收抵免。為推動企業(yè)由單打獨斗的個體創(chuàng)新向合作創(chuàng)新轉變，注重對產(chǎn)學研合作的引導，可考慮對于企業(yè)委托或與科研院所合作的研發(fā)費用，以及企業(yè)與科研院所聯(lián)合共建科學實驗室發(fā)生的研發(fā)費用等，允許100%計入可加計扣除的支出范圍，或者給予上述支出100%乃至更高的加計扣除比例。

　　作者：孫 瑩(中共上海市委黨校經(jīng)濟管理教研部)(本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2022年第8期。)

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