電信及互聯網熱點之《電信條例》與《物權法》沖突的問題

《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）第二十九條規定：“城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設優先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎設施…”《電信條例》第四十六條規定：“基礎電信業務經營者可以在民用建筑物上附掛電信線路或者設置小型天線、移動通信基站等公用電信設施，但是應當事先通知建筑物產權人或者使用人，并按照省、自治區、直轄市人民政府規定的標準向該建筑物的產權人或者其他權利人支付使用費。”第五十一條亦規定：“任何組織或者個人不得阻止或者妨礙基礎電信業務經營者依法從事電信設施建設和向電信用戶提供公共電信服務；但是，國家規定禁止或者限制進入的區域除外”除了《電信條例》，各省、市、自治區對運營商設立基站的行為也作出了類似規定。

雖然《城鄉規劃法》規定通信基礎設施作為城市基礎設施以及公共服務設施應優先設置安排。但因實踐中規劃部門對通信設施范圍理解的偏差，影響了基站規劃的落地實施工作。實際上，無論是工信部下發的《關于推進電信基礎設施共建共享的實施意見》，還是各地出臺的《推進通信基礎設施共建共享的通知》等文件，均將鐵塔、桿路、基站、傳輸線路納入共享范圍，說明基站和鐵塔是通信基礎設施的有機組成部分。

雖然根據《電信條例》的規定來看，設置基站等電信基礎設施只需通知產權人并支付相應費用即可，并不需要征得產權人的同意，且產權人對基礎電信業務經營者附掛電信線路或者設置小型天線、移動通信基站等公用電信設施行為負有容忍的義務，該義務是基于社會公共利益的需求而設置，是產權人應承擔的法定義務，但《物權法》第七十條規定；“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。”“共有和共同管理的權利”成為業主對小區內移動基站建設許可的基礎。第七十六條規定還進一步確定了業主對重大事項的決定權：“下列事項由業主共同決定：……（六）改建、重建建筑物及其附屬設施：（七）有關共有和共同管理權利的其他重大事項。決定前款第五項和第六項規定的事項，應當經專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意。決定前款其他事項，應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意。”也即是說，小區業主據此有權決定是否同意建設移動基站等公共基礎設施、需要經專有部分占建筑物總面積二分之一以上的業主且占總人數二分之一以上的業主同意，才能設置基站等公共基礎設施。事實上在實踐中這根本沒有可操作性。

此外，《物權法》第八十三條還規定：“業主應當遵守法律、法規以及管理規約。業主大會和業主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規定飼養動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業費等損害他人合法權益的行為，有權依照法律、法規以及管理規約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害。賠償損失。業主對侵害自己合法權益的行為，可以依法向人民法院提起訴訟。據此規定，包括基站在內的電信配套設施都屬于建筑物內的共有部分，業主對此共有且享有共同管理權，運營商在未經小區業主同意的情況下不能在小區內設置基站。若小區居民之間存在分歧，則需按《物業管理條例》相關程序進行表決經小區業主雙過半（業主人數和專有面積）同意方能生效。業主大會和業主委員會對于損害小區業主合法權益的行為，有權依照法律、法規及管理規約要求行為人排除妨礙等，業主甚至可以依法向人民法院提起訴訟。小區業主依照《物權法》維護自身合法權益的行為有理有據。

《物業管理條例》第五十四條規定：“利用物業共用部位、共用設施設備進行經營的，應當在征得相關業主、業主大會、物業服務企業的同意后，按照規定辦理有關手續。業主所得收益應當主要用于補充專項維修資金，也可以按照業主大會的決定使用。”上述規定亦可成為小區業主阻礙基站建設的法律依據。

除了上述規定外，實踐中，還有業主以《物權法》第七十七條：“業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關系的業主同意。”作為要求拆除基站的依據，而很多法院也會采納業主的意見，判決通信運營商拆除基站，恢復原狀。

由于《電信條例》只是國務院頒布的行政法規，而《物權法》是全國人民代表大會制定的基本民事法律、《電信條例》與《物權法》的規定相沖突，依照《立法法》等法律規定，應當按照效力層次更高的《物權法》執行。也即是說即使按照《電信條例》的規定執行可能更有利于維護社會公共利益，在《物權法》與《電信條例》皆可適用的情況下，也無法越過《物權法》的規定而選擇適用《電信條例》。

在移動互聯網高速發展的今天，移動通信已經成為人們生活中不可或缺的一部分，而基站作為移動通信的重要基礎設施，如何對其進行規范化管理顯得日益重要。發達國家在基站等重要基礎設施建設的立法和管理方面也有較多的先進經驗。

美國1996年《電信法》（Telecommunications Act of1996）規定，地方政府不能以健康風險為由，拒絕設立符合聯邦射頻輻射標準的無線通信設施。

2003年英國《通信法》頒布實施后，基站建設僅需要事先認可（priorap proval）。規劃當局在收到運營商“事先認可”申請后56日內作出行政許可決定低于15m的通信塔桿，可以按照簡化程序辦理；在非敏感區小規模的改擴建是豁免管理的。

歐盟許多國家的規劃管理部門出于景觀等因素考慮了豁免，如奧地利規定在屋頂架設低于2m的天線豁免管理，法國規定建設高度不大于12m的天線塔豁免管理；一些國家對特定類型的設施豁免管理適用簡化程序。例如，塞浦路斯規定在室內建設天線的豁免管理。有的國家規定站址共享豁免管理，如挪威。此外，希臘和意大利規定，基站發射功率低于一定標準時，適用簡化程序。

同時，歐盟有許多國家要求移動通信運營商在建設基站前，應將有關信息通知公眾，聽取意見，有的還要求相關管理部門在網站和辦公場所公開有關信息，但均沒有需獲得相關業主同意的規定。

為了盡快改變基站等重要基礎設施建設的困境，加快普及信息基礎設施，早日實現國家網絡強國戰略，我們建議盡快修訂《物權法》相關規定，如在《物權法》第七十六條增加一條規定作為第三款：“公用事業經營者在建筑物專有或共有區域設置公共基礎設施的，應當事先通知建筑物產權人或者使用人，并按照省、自治區、直轄市人民政府規定的標準向該建筑物的產權人或者其他權利人支付使用費。”此做法有利于維護社會公共利益，可避免司法實踐中當個人權益與公共利益相沖突時，因法律法規效力層級的問題導致的公共利益受損問題。